國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心重大課題：

《促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究》

課題負(fù)責(zé)人：侯云春 韓俊 蔣省三

研究負(fù)責(zé)人：任興洲

執(zhí)筆人: 廖英敏

　　內(nèi)容摘要：目前農(nóng)民工半城市化的問(wèn)題比較突出，從而產(chǎn)生出一些新的問(wèn)題。如何使農(nóng)民工真正融入城市，成為名副其實(shí)的市民，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化的核心。其中，住房是農(nóng)民工城鎮(zhèn)生活的基本條件，安居才能生根、才能樂(lè)業(yè)。因此，解決好農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住問(wèn)題不僅是促進(jìn)農(nóng)民工市民化的重要內(nèi)容，也必將大大推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

　　關(guān)鍵詞: 城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工 住房

一、 現(xiàn)階段我國(guó)城市農(nóng)民工住房現(xiàn)狀

　　隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民工數(shù)量不斷增長(zhǎng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中顯示，2010年全國(guó)農(nóng)民工總量已經(jīng)達(dá)到24223萬(wàn)人，其中外出務(wù)工農(nóng)民工15335萬(wàn)人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)的農(nóng)民工8888萬(wàn)人。雖然有1.5億多的農(nóng)民進(jìn)入城市，在城市就業(yè)與生活，但居住存在很大問(wèn)題，使這些人難以真正融入城市社會(huì)。

　　（一）農(nóng)民工在城市居住的現(xiàn)狀

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》中對(duì)農(nóng)民工在城市居住條件的調(diào)查顯示，根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)支付能力，農(nóng)民工在城市居住主要有以下形式（見(jiàn)表1）。

　　表1 農(nóng)民工住房類型

　　資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。

　　一是由雇主或雇傭單位免費(fèi)提供住房。主要分布在加工制造業(yè)、建筑業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。其中，加工制造業(yè)往往是流水線連續(xù)分班作業(yè)，有時(shí)需要延長(zhǎng)工作時(shí)間，為了便于管理和提高效率，有些雇主或單位為工人在廠區(qū)內(nèi)或附近提供集體宿舍；建筑業(yè)是按項(xiàng)目集中施工，工人的勞動(dòng)強(qiáng)度大，工期時(shí)間緊，大部分是由施工單位在施工地提供工棚，就近居住；在一般的傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)，如餐飲、理發(fā)、娛樂(lè)業(yè)等，從業(yè)人員大部分是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住或在附近的出租屋集體租住，而雇主則往往以提供免費(fèi)食宿為由壓低工資。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查表明，從全國(guó)來(lái)看，由雇主或雇傭單位提供住房的占51.8%，是農(nóng)民工居住的主要形式，其中由雇主或單位提供宿舍的占33.9％，在工地或工棚居住的占10.3%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占7.6%。

　　二是在城市購(gòu)房。農(nóng)民外出務(wù)工收入普遍較低，2009年，外出農(nóng)民工月平均收入為1417元（見(jiàn)表2）.受城市房?jī)r(jià)較高的約束，農(nóng)民工在城市購(gòu)房能力普遍較弱，只有進(jìn)城時(shí)間較長(zhǎng)、有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如有成就的個(gè)體工商戶、企業(yè)的技術(shù)骨干或一定層次的管理者，才有能力購(gòu)房，這部分人比例較低。真正在城市買得起商品房的農(nóng)民很少，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，僅有0.8%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地購(gòu)買住房。

　　三是租賃住房。大部分進(jìn)城農(nóng)民工在雇主或單位不提供住宿、不提供住房補(bǔ)貼，不能享受城鎮(zhèn)保障性住房，又買不起商品房的情況下，只能自己租賃住房。但多數(shù)城市房租水平大大超過(guò)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)承受能力，因此，多數(shù)農(nóng)民工只能尋求非正規(guī)租賃渠道，租住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村”或者城市地下室、臨建房和簡(jiǎn)易房等條件較差的住房。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工每人月均居住支出僅為245元，超過(guò)半數(shù)以上的農(nóng)民工采取多人合租的方式居住。

　　 表2 2009年農(nóng)民工月收入水平及占比

　　資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。

　　（二）影響農(nóng)民工居住狀況的因素分析

　　農(nóng)民工在城市的居住狀況，主要由幾方面因素決定。

　　一是受城市戶籍管理制度的影響。當(dāng)前大部分城市是以戶籍為基礎(chǔ)進(jìn)行城市居民社會(huì)保障管理，農(nóng)民工沒(méi)有所在地城市的戶口，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市對(duì)農(nóng)民工實(shí)施一些社會(huì)保障外，大部分城市農(nóng)民工不在社會(huì)保障覆蓋范圍之內(nèi)，因此，沒(méi)有機(jī)會(huì)享受政府提供的保障性質(zhì)的住房（或住房補(bǔ)貼）。

　　二是與從事的勞動(dòng)行業(yè)有較大關(guān)系（見(jiàn)表3）。農(nóng)民工較多的從事制造業(yè)、建筑業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)等，其雇主和雇傭單位出于工作方便和管理的需要，一般為農(nóng)民工免費(fèi)提供簡(jiǎn)陋的住宿場(chǎng)所。

　　三是受農(nóng)民工自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響。由于農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，大部分沒(méi)有住處的農(nóng)民工買不起商品房，甚至租不起公寓房，只好租住廉價(jià)的平房、地下室等。

　　 表3 2009年外出農(nóng)民務(wù)工行業(yè)分布比重

　　資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2009年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》。

二、 農(nóng)民工現(xiàn)有居住狀況帶來(lái)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題

　　目前，農(nóng)民工的居住問(wèn)題，在多數(shù)城市還處于放任自流的狀態(tài)，由此帶來(lái)許多社會(huì)與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

　　（一）居住狀況普遍較差，難以滿足基本生活需要

　　除了極少數(shù)進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、有能力自己購(gòu)買商品房的農(nóng)民工外，大多數(shù)農(nóng)民工居住狀況普遍較差。據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部2006年的調(diào)查，農(nóng)民工人均住房面積很低，居住集體宿舍的平均只有5平方米，其中，集中居住在建筑業(yè)單位提供的工棚或宿舍的平均不足3平方米，三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上，居住環(huán)境惡劣，多數(shù)房屋缺少陽(yáng)光、通風(fēng)、集中取暖、獨(dú)立衛(wèi)生間等條件，陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年的抽樣調(diào)查顯示（見(jiàn)圖1），近80%農(nóng)民工居住在功能不全的臨建房或簡(jiǎn)易房，大部分是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租房、城中村、城市中的老平房、居民樓地下室等。這些房子位置偏遠(yuǎn)、居住條件差、環(huán)境惡劣、功能不完善，沒(méi)有廚房、衛(wèi)生間，且建筑密度大、安全隱患高。這樣的居住現(xiàn)狀，非常不利于農(nóng)民工在城市的生存、安定和發(fā)展。一是難以滿足基本生活需求。農(nóng)民工一般從事高強(qiáng)度的體力勞動(dòng)，但長(zhǎng)期住在陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差的地方，不利于身心健康。二是農(nóng)民工大部分正處在青壯年時(shí)期，多是集體居住，父母、夫妻、子女長(zhǎng)期兩地分居，帶來(lái)許多贍養(yǎng)、教育、婚姻、社會(huì)認(rèn)知、社會(huì)生活等方面的問(wèn)題，長(zhǎng)此以往，極易嚴(yán)重扭曲農(nóng)民工的人際關(guān)系和行為規(guī)范。三是現(xiàn)有居住環(huán)境只能解決農(nóng)民工的基本睡覺(jué)和休息的需要，而健康的文體、休閑、娛樂(lè)等精神需求以及一般的學(xué)習(xí)需求等無(wú)法得到基本滿足，導(dǎo)致農(nóng)民工難以提高技能和自身素質(zhì)，進(jìn)而影響著他們的發(fā)展與進(jìn)步，也間接影響著生產(chǎn)效率。

 　　圖1 農(nóng)民工居住房屋類型

　　資料來(lái)源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程研究》課題組2010年抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。

　　（二）生活在城市邊緣，難以真正融入城市

　　農(nóng)民工的居住條件與環(huán)境，自然拉大了農(nóng)民工與城市的距離。一是農(nóng)民工居住條件差，在為城市發(fā)展付出汗水、做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，未能分享到城市發(fā)展帶來(lái)的生活條件的改善，多數(shù)人心理上難以平衡。二是農(nóng)民工多數(shù)集中居住在務(wù)工場(chǎng)所、城郊和城中村，形成相對(duì)獨(dú)立的居住區(qū)，與城市居民住宅小區(qū)相互隔閡、聯(lián)系極少，難以融入城市居民生活。三是農(nóng)民工傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住與交往，相互影響，客觀上形成自身的生活圈子，疏離于城市的生活氛圍。農(nóng)民工的居住方式已經(jīng)形成了一種獨(dú)特的城市社會(huì)現(xiàn)象，這一群體與城市社會(huì)有著很深的隔膜，處于游離狀態(tài)，由于他們大多脫離了家庭的約束和正常的社會(huì)組織行為規(guī)范，一旦他們?cè)谏钌嫌龅嚼щy，人身權(quán)益受到侵害，尊嚴(yán)受到歧視，長(zhǎng)期的失望與無(wú)助使一部分人很容易鋌而走險(xiǎn)、個(gè)別的甚至激情犯罪，增大了社會(huì)不安定因素。

　　（三）缺乏穩(wěn)定的居住條件，導(dǎo)致城市化基礎(chǔ)不穩(wěn)

　　大多數(shù)農(nóng)民工難以有固定的住所，往往在哪里工作就在哪里居住。由用工單位提供簡(jiǎn)易工棚居住的建筑業(yè)的農(nóng)民工，流動(dòng)性很大，居住地變化很快；居住在集體宿舍的制造業(yè)農(nóng)民工，對(duì)用工單位存在住房依賴關(guān)系，一旦失業(yè)就會(huì)失去住所，未找到工作前和換工作的間隙往往居無(wú)定所；租房住的農(nóng)民工也面臨頻繁更換住所的問(wèn)題，一方面由于農(nóng)民工租住的多是面臨拆遷或臨時(shí)搭建的“違章建筑”，隨時(shí)可能拆除，因此其住房更換相當(dāng)頻繁。另一方面，隨著城市住房?jī)r(jià)格和房租的上漲，農(nóng)民工為了降低住房成本，不斷的向城市更邊緣、租金更低的地區(qū)搬遷。據(jù)調(diào)查，2006年上海農(nóng)民工更換居住地1-4次的比重依次為27.5%、11.8%、5.5%、2.9%，更換過(guò)5次以上的占1.6%。農(nóng)民工由于沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定的、適于家居生活的住所，隨時(shí)有可能回流到農(nóng)村。數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工不斷地在城鄉(xiāng)之間頻繁流動(dòng)，過(guò)著候鳥(niǎo)式的生活，很難真正在城市定居并長(zhǎng)期留下來(lái)，變?yōu)檎嬲氖忻瘢谌氤鞘猩睢＿@種流動(dòng)而非遷移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模式使我國(guó)城市化的推進(jìn)明顯乏力，真正的城鎮(zhèn)化難以實(shí)現(xiàn)。

三、 農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿增強(qiáng)

　　（一）農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的變化

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程時(shí)間的推移，目前不但進(jìn)城農(nóng)民工的數(shù)量快速增長(zhǎng)，而且農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的實(shí)際狀況也發(fā)生了很大的變化。

　　一是農(nóng)民工在城市務(wù)工呈現(xiàn)長(zhǎng)期化趨勢(shì)。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年的抽樣調(diào)查顯示（見(jiàn)圖2），農(nóng)民工累計(jì)外出打工的年數(shù)平均7.01年，43.3%的人為5年以下，28.1%的人5～9年，10年以上的達(dá)28.6％。農(nóng)民工外出年限越長(zhǎng)，返回老家的意愿越低，愿意成為城市居民的概率會(huì)增加。

　　二是家庭化趨勢(shì)顯現(xiàn)。根據(jù)杭州行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部朱明芬2008年對(duì)杭州農(nóng)民工抽樣調(diào)查顯示，有家庭人口隨遷的農(nóng)民工比重從1995年的29.5%，增長(zhǎng)到2000年的37.5%，再增長(zhǎng)到2008年的51.4%;據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年抽樣調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工中已婚的占60.9%，其中舉家外出務(wù)工的占25%，與配偶在同一城市打工的占51%，子女在自己務(wù)工城市的占46.1%。均反映出農(nóng)民工家庭化的比重逐年上升，已超過(guò)50％，農(nóng)民工生活的重心逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，對(duì)農(nóng)村的牽掛逐年下降。

　　圖2 農(nóng)民工外出打工的年限結(jié)構(gòu)

　　資料來(lái)源：同圖1。

　　三是年輕化趨勢(shì)明顯。隨著我國(guó)開(kāi)放程度的不斷加大和農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力面臨的持續(xù)壓力，農(nóng)民工外出打工的年齡程度越來(lái)越低，目前新生代農(nóng)民工逐漸成為我國(guó)農(nóng)民工群體的主體。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年的抽樣調(diào)查顯示（見(jiàn)圖3），農(nóng)民工首次外出打工的平均年齡為21.08歲，其中不足20歲的占44.9％，超過(guò)30歲僅占8％，大部分是80后或90后。這些年輕的新一代農(nóng)民工，特別是那些出生在城市里的農(nóng)民工，文化綜合素質(zhì)普遍提高，鄉(xiāng)土依戀情結(jié)逐漸淡化，城市歸屬感不斷增強(qiáng)，物質(zhì)要求和價(jià)值追求提升，融入城市社會(huì)的進(jìn)程加快。

圖3 農(nóng)民工初次外出打工的年齡

　　資料來(lái)源：同圖1。

　　（二）定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高

　　在上述總量與結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿也發(fā)生了顯著變化。

　　1．更多的農(nóng)民工愿意留在城市發(fā)展

　　更多的農(nóng)民工已經(jīng)不愿意再返回農(nóng)村，定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年抽樣調(diào)查顯示（見(jiàn)表4），打算在務(wù)工城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占40.2％，在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)定居的占18.6％，更多的人愿意留在城市，愿意返鄉(xiāng)、打算回農(nóng)村定居并改善農(nóng)村居住條件的僅有15.6％。

　　表4 農(nóng)民工未來(lái)定居的意愿

　　資料來(lái)源：同圖1。

　　2．改善城鎮(zhèn)居住條件的愿望也更加強(qiáng)烈

　　據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年抽樣調(diào)查顯示，對(duì)于那些想在務(wù)工地定居并成為市民的農(nóng)民工，對(duì)改善住房的期望：38.6%的人期望能購(gòu)買商品房，44.2%的人期望能購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房或兩限房，12.3%的人期望能申請(qǐng)廉租房或公共租賃房，4.8%的人表示要自己租房（見(jiàn)圖4）。

　　圖4 農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居對(duì)改善居住條件的期望

　　資料來(lái)源：同圖1。

　　3．期望得到政府住房政策扶持的意愿增強(qiáng)

　　由于農(nóng)民工收入水平低，住房支付能力弱，城鎮(zhèn)商品房的購(gòu)買價(jià)格和租金比較高，超出了大部分農(nóng)民工的可支付水平，更多的農(nóng)民工希望得到政府政策扶持，解決在城鎮(zhèn)的住房問(wèn)題。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2010年抽樣調(diào)查顯示（見(jiàn)表5），22.9%的人期望政府建設(shè)專門的農(nóng)民工公寓，降低租金水平；20.1%的人期望政府放開(kāi)購(gòu)買政策性住房的限制，農(nóng)民工可以申請(qǐng)購(gòu)買當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房，或申請(qǐng)租住廉租房；17.1%的人期望單位提供更舒適衛(wèi)生的集體宿舍，改善居住條件；16.3%的人期望單位提供住房補(bǔ)貼、12.6%的人期望單位繳納住房公積金，資助改善居住條件；11.1%的人期望政府改善外來(lái)人口集聚區(qū)的生活環(huán)境，使農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)同等生活條件。

　　表5 農(nóng)民工希望得到政府政策扶持

　　資料來(lái)源：同圖1。

四、 解決農(nóng)民工住房的重大意義和緊迫性

　　城鎮(zhèn)化的一個(gè)根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并逐漸融入城市社會(huì)。按照目前我國(guó)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的居住狀況，這一目標(biāo)短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。及早解決農(nóng)民工住房問(wèn)題對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化具有重要意義。

　　（一）解決農(nóng)民工住房有利于農(nóng)民盡快融入城市、提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量

　　2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到46.6％，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并不高，半城市化特征突出。其中，主要原因就是占城市1/4人口的農(nóng)民工難以真正留在工作地實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，還不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。住房是農(nóng)民工生存的基礎(chǔ)條件，解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，使農(nóng)民工有相對(duì)穩(wěn)定的、適于生活的住所，農(nóng)民工才能穩(wěn)定下來(lái)安心工作。住所還是連接城市社會(huì)的載體，農(nóng)民工只有居住在城市社區(qū)中，享受城市居民的生活，與城市居民緊密接觸，才能從心理上真正融入城市社會(huì)，逐步向市民轉(zhuǎn)化。因此，解決農(nóng)民工住房是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必由之路。

　　（二）解決農(nóng)民工住房有利于農(nóng)民自身發(fā)展、提高素質(zhì)

　　農(nóng)民工已經(jīng)成為我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程中一支不可或缺的新型勞動(dòng)大軍。解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，改善其生存和發(fā)展的環(huán)境，使其能夠安定、健康、快樂(lè)的生活，有開(kāi)闊眼界、繼續(xù)學(xué)習(xí)和提高技能的條件，才能提高他們的整體素質(zhì)，才能為城市做出持續(xù)貢獻(xiàn)。這樣才有利于城鎮(zhèn)社會(huì)的安定與和諧，使城市競(jìng)爭(zhēng)力不斷上升。

　　（三）新時(shí)期解決農(nóng)民工住房、推進(jìn)城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)性進(jìn)展面臨重要機(jī)遇

　　目前，我國(guó)的人口紅利減弱，人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重要變化，老齡化程度加劇。進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工多數(shù)處在青壯年期，應(yīng)該盡量使這些農(nóng)民工在中青年有就業(yè)能力和有勞動(dòng)精力時(shí)，解決其居住問(wèn)題，將具備條件的農(nóng)民工通過(guò)穩(wěn)定居住條件，以及配合其他方面（如戶籍制度等）的改革真正實(shí)現(xiàn)市民化，改善我國(guó)的城市人口結(jié)構(gòu)。因此，必須及時(shí)把握歷史機(jī)遇期，加快解決農(nóng)民工城市住房的問(wèn)題。

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