主體功能區(qū)規(guī)劃：人與自然和諧的思考

張可云

      實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，保持不同類型區(qū)域的發(fā)展活力，是中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一主線在空間上的體現(xiàn)，為治療區(qū)域病與化解區(qū)域沖突明確了一個(gè)方向，既體現(xiàn)了人與自然和諧的要求，又明確了未來發(fā)展與保護(hù)的重點(diǎn)。

    實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是順應(yīng)世界潮流與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新之舉，不僅對(duì)中國有重大的意義，而且還有可能為全球低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)示范。

    主體功能區(qū)這個(gè)概念從 2005 年正式面世，到 2010 年上升到戰(zhàn)略高度，只經(jīng)過了五年時(shí)間。在這五年內(nèi)，理論界圍繞這一概念進(jìn)行了廣泛的探討與爭論，各級(jí)政府之間以及中央政府部門之間圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃的編制展開了反復(fù)博弈，主體功能區(qū)規(guī)劃編制者對(duì)規(guī)劃文本進(jìn)行了反復(fù)修改。主體功能區(qū)是一個(gè)新提出的概念，國外沒有，中國過去也沒有，而且將其作為一個(gè)戰(zhàn)略實(shí)施會(huì)引起大幅度利益格局調(diào)整。因此，圍繞其展開爭論十分正常，圍繞其實(shí)施進(jìn)行討價(jià)還價(jià)也不值得大驚小怪。實(shí)際上，早在這個(gè)概念面世前，部分學(xué)者與官員就從多方面對(duì)這個(gè)概念進(jìn)行了認(rèn)真的研究與論證。但是，如何合理實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃依然是一個(gè)難題。而要解決這個(gè)難題，一定要弄清楚為何將主體功能區(qū)提升到戰(zhàn)略高度。

  將主體功能區(qū)提升到戰(zhàn)略高度

  從理論上說，區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域戰(zhàn)略并不是同一層次的問題。區(qū)域戰(zhàn)略，是國家為實(shí)現(xiàn)其宏觀目標(biāo)而確定的經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等如何在空間上組織的明確計(jì)劃，或者說是一個(gè)重點(diǎn)空間藍(lán)圖性謀劃。區(qū)域規(guī)劃是在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體空間安排。可見，區(qū)域規(guī)劃服從于區(qū)域戰(zhàn)略，區(qū)域戰(zhàn)略是區(qū)域規(guī)劃的基本依據(jù)。主體功能區(qū)最早是作為一個(gè)規(guī)劃概念出現(xiàn)的，但在 2010年出臺(tái)的“十二五規(guī)劃建議”與 2011 年批準(zhǔn)的“十二五規(guī)劃綱要”之中，均提出了“主體功能區(qū)戰(zhàn)略” 。

   2006 年出臺(tái)的“十一五規(guī)劃綱要”明確提出： “根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。 ”由此不難看出，所謂的主體功能區(qū)規(guī)劃，本質(zhì)上是一種區(qū)域劃分，其還沒有也不可能細(xì)化到一般的區(qū)域規(guī)劃所要求的程度。區(qū)域劃分是區(qū)域管理的基礎(chǔ)，既是區(qū)域戰(zhàn)略的基本內(nèi)容，也是區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的基本依據(jù)。因此，嚴(yán)格地說，主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該稱為主體功能區(qū)區(qū)劃，如果這樣理解，將主體功能區(qū)提升到戰(zhàn)略高度就不存在理論上的矛盾了。2007 年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》提出， “全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。 ”這實(shí)際上已經(jīng)闡明了主體功能區(qū)的戰(zhàn)略性。 “十一五規(guī)劃綱要”只是將主體功能區(qū)規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的手段之一，而“十二五規(guī)劃建議”與“十二五規(guī)劃綱要”將主體功能區(qū)提升到與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略并列的地位，這表明對(duì)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略意義有了更深刻的認(rèn)識(shí)。

  主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略意義

  那么， 主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略意義到底體現(xiàn)在哪些方面呢？概括地說， 實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的具體要求與體現(xiàn)，這是對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略意義的最基本的理解。具體分析，可以從全球基本趨勢(shì)、國家發(fā)展的整體態(tài)勢(shì)、解決區(qū)域問題與協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的要求三個(gè)方面來理解。

  從全球基本趨勢(shì)角度分析，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是順應(yīng)世界潮流的必然選擇。低碳綠色發(fā)展在全球已經(jīng)成為一股勢(shì)不可擋的潮流， 依靠高資本投入、 高資源消耗、 高污染排放與低成本擴(kuò)張的 “三高一低”發(fā)展模式難以為繼。實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，是低碳綠色發(fā)展在空間上的具體體現(xiàn)，既適應(yīng)了世界的大勢(shì)，又為尋求更好的發(fā)展方式提出了新的要求。

  從國家發(fā)展的整體態(tài)勢(shì)角度分析，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是保持中國整體向上的發(fā)展態(tài)勢(shì)不變的必然要求。改革開放 30 多年以來，中國始終保持了高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，2010 年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到 39.8 萬億元，一舉超越日本而成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。中國已經(jīng)成為全球一個(gè)影響力日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)大國。從“十二五”時(shí)期開始，中國將邁開追趕美國的步伐，這需要?jiǎng)?chuàng)造參與國家競爭與合作的新優(yōu)勢(shì)。因而，未來的基本要求是協(xié)調(diào)、創(chuàng)新、民生、綠色與改革，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，保持不同類型區(qū)域的發(fā)展活力，是中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一主線在空間上的體現(xiàn)，既體現(xiàn)了人與自然和諧的要求，又明確了未來發(fā)展與保護(hù)的重點(diǎn)。

  從解決區(qū)域問題與協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的要求的角度分析，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是完善區(qū)域管理的基本導(dǎo)向。目前，中國只有四大戰(zhàn)略區(qū)域劃分框架，缺少供區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策制定和實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和問題區(qū)域框架，這是區(qū)域管理不完善的重要制度基礎(chǔ)缺陷之一。但是，隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的推移，在不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的作用下，區(qū)域問題（即通常所說的區(qū)域病）越來越多，而且區(qū)域間利益矛盾與沖突不斷，現(xiàn)實(shí)需要完善的區(qū)域管理。從區(qū)域內(nèi)部來看，四大戰(zhàn)略區(qū)域都存在一定的區(qū)域病：西部地區(qū)落后病突出，東北地區(qū)蕭條病（即所謂的老化問題）突出，東部地區(qū)膨脹問題（即城市病）突出，而中部地區(qū)兼有以上三種區(qū)域病。從區(qū)域間關(guān)系來看，改革開放以來發(fā)生了三輪激烈的區(qū)域沖突，每隔十年左右發(fā)生一輪區(qū)域大戰(zhàn)，其線索完全一致，即由重復(fù)建設(shè)開始進(jìn)而導(dǎo)致原料大戰(zhàn)與市場封鎖。如果宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)通貨膨脹預(yù)期，極有可能再次出現(xiàn)第四輪區(qū)域沖突。這一系列的問題迫切要求完善政府區(qū)域管理。應(yīng)該說，主體功能區(qū)的劃分，在一定程度上彌補(bǔ)了區(qū)域管理的制度基礎(chǔ)缺陷。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，為治療區(qū)域病與化解區(qū)域沖突明確了一個(gè)方向。

  主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施問題

  主體功能區(qū)這一概念一提出，就得到了普遍的支持，而且對(duì)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略也不存在爭議。但是，由于主體功能區(qū)戰(zhàn)略涉及到不同類型地區(qū)利益格局的大調(diào)整，各地區(qū)與中央政府圍繞利益展開的博弈沒有停止；由于這是前人與外國人從來沒有實(shí)踐過的事情，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略沒有先例可循；此外，由于涉及的因素過于復(fù)雜，迄今為止無論是學(xué)術(shù)界還是政府部門都沒有就主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施細(xì)則與程序達(dá)成一致意見。2007 年，本人在“主體功能區(qū)的操作問題與解決辦法” （發(fā)表于《中國發(fā)展觀察》2007 年第 3 期）一文中曾經(jīng)指出七個(gè)方面的主體功能區(qū)劃分與管理的操作問題：第一，主體功能區(qū)劃分由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)？政策資源從何而來？第二，在劃分時(shí)以什么層級(jí)的行政區(qū)作為基本空間單元？第三，選擇哪些指標(biāo)來識(shí)別主體功能區(qū)？第四，主體功能區(qū)是否需要分層級(jí)？第五，同一類型區(qū)域是否需要在政策上同等對(duì)待？第六，如何確定定期調(diào)整機(jī)制？第七，主體功能區(qū)框架是否需要立法？時(shí)至今日，主體功能區(qū)已經(jīng)從規(guī)劃層次上升到了戰(zhàn)略層面，但這七個(gè)方面的問題并沒有完全解決，而且還出現(xiàn)了一些新的問題。下面從管理主體、管理對(duì)象、管理工具與管理效果四個(gè)角度來分析主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施問題。

       首先，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主體是誰？目前國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)主體功能區(qū)規(guī)劃的編制與實(shí)施，這種安排存在一個(gè)明顯問題，即國家發(fā)展和改革委員會(huì)所掌握的全國區(qū)域管理職能有限，這種職能分散在 20 多個(gè)部委手中，如何協(xié)調(diào)這些部委的權(quán)利是一個(gè)難題，而且國家發(fā)展和改革委員會(huì)也不具備一些協(xié)調(diào)地方利益的應(yīng)有手段，如財(cái)政分配權(quán)。

       其次，主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施對(duì)象是誰？2010 年12月 21日對(duì)社會(huì)發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》只提出了限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的大致范圍，區(qū)劃的原則是“以縣為單元、國家定區(qū)域、省級(jí)定范圍” 。這一原則存在一定弊端。 “以縣為單元”組合不同主體功能區(qū)難以反映縣域范圍內(nèi)的差異。 “國家定區(qū)域、省級(jí)定范圍”是指中央政府只確定大致區(qū)域，各類主體功能區(qū)的具體范圍由省級(jí)行政區(qū)自行確定，這會(huì)導(dǎo)致許多問題：省級(jí)行政區(qū)在定具體界線時(shí)不可避免會(huì)以自身利益為準(zhǔn)則，而不一定以全國整體優(yōu)化要求為標(biāo)準(zhǔn)；各省級(jí)行政區(qū)的具體劃分標(biāo)準(zhǔn)不一定完全一致，從而會(huì)導(dǎo)致主體功能區(qū)劃分缺乏一致標(biāo)準(zhǔn)；不同類型區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度得不到有效管理，會(huì)造成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

       再次，用什么工具實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略？已經(jīng)發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出了財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境與應(yīng)對(duì)氣候變化九個(gè)方面的政策與績效考核評(píng)價(jià)體系，但這些依然只是導(dǎo)向性規(guī)定，并沒有具體的操作辦法。政策工具分散在多個(gè)部門手中，會(huì)催生出新的部門利益之爭。

       最后，主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制是什么？一個(gè)涉及巨大利益格局調(diào)整的戰(zhàn)略的實(shí)施，應(yīng)該有一個(gè)監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制。這不僅是要明確對(duì)實(shí)施主體的獎(jiǎng)懲依據(jù)，而且是要為制定主體功能區(qū)的定期調(diào)整機(jī)制提供依據(jù)。任何地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Χ疾粫?huì)是一成不變的。 限制開發(fā)區(qū)域并不是天生就承載力差， 重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域也不會(huì)永遠(yuǎn)是承載力強(qiáng)。地區(qū)的發(fā)展具有生命周期規(guī)律，因而主體功能區(qū)也不應(yīng)該是一成不變的。定期調(diào)整需要一個(gè)規(guī)范的評(píng)價(jià)機(jī)制。

       此外，如何將主體功能區(qū)戰(zhàn)略與已有的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略結(jié)合起來，也是一個(gè)重要的難題。這兩個(gè)戰(zhàn)略的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這個(gè)總體目標(biāo)既符合全球趨勢(shì)，又與科學(xué)和諧發(fā)展的根本要求吻合。問題在于，在具體實(shí)施時(shí)，兩個(gè)戰(zhàn)略的政策工具是分開使用還是捆綁在一起使用？如果分開使用，可能會(huì)導(dǎo)致政策重復(fù)。如果捆綁使用，由哪個(gè)部門主管又是一個(gè)傷腦筋的問題，因?yàn)楦鞑课隙ǘ枷雽⑦@種政策資源搶到自己手中。

      上述五個(gè)方面并不是主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施遇到的全部問題。一個(gè)新戰(zhàn)略的實(shí)施遇到各種問題是正常的，關(guān)鍵在于如何理性地解決。

       要實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的目的，針對(duì)上述問題應(yīng)該采取針對(duì)性措施：第一，要有一個(gè)職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，職能分散勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各部委間無休止的爭執(zhí)；第二，確定不同類型主體功能區(qū)的具體界線的權(quán)力不可完全下放給省級(jí)行政區(qū)，以避免標(biāo)準(zhǔn)混亂；第三，應(yīng)該成立一個(gè)統(tǒng)一的、專門的針對(duì)主體功能區(qū)實(shí)施的基金，盡可能避免部門利益矛盾產(chǎn)生的扯皮現(xiàn)象，以使調(diào)控落到實(shí)處并規(guī)范化；第四，要明確主體功能區(qū)實(shí)施的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制以及劃分的定期調(diào)整機(jī)制；第五，創(chuàng)造條件將主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施合二為一，具體辦法是在主體功能區(qū)中實(shí)行分級(jí)，將治療區(qū)域病和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展結(jié)合起來。需要特別指出的是，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域的利益補(bǔ)償，應(yīng)該有一個(gè)明確、集中的安排，切不可將政策資源分散在多個(gè)部委手中。當(dāng)然，在目前的制度背景下，要完全做好這些工作是十分困難的。

       實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是順應(yīng)世界潮流與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新之舉，不僅對(duì)中國有重大的意義，而且還有可能為全球低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)示范。

文章來源：中華工商時(shí)報(bào)