緩解“大城市病”需要實(shí)施均衡的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

辜勝阻

全國人大常委、民建中央副主席、武漢大學(xué)教授

目前，我國一些特大城市的“城市病”日益凸顯。為此，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出要“預(yù)防和治理‘城市病’”。改革開放以來，大規(guī)模的農(nóng)村流動(dòng)人口形成了豐富廉價(jià)的勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、確立中國在全球化分工體系中的“世界工廠”地位發(fā)揮了重要作用。但是，農(nóng)村流動(dòng)人口過度集中于大城市也帶來了交通堵塞、環(huán)境污染、城市貧富兩極分化等“大城市病”的困擾。大量的農(nóng)村流動(dòng)人口并沒有能夠充分享受到發(fā)展帶來的成果。進(jìn)城的農(nóng)村流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，但并沒有實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，處于“半城鎮(zhèn)化”的尷尬境地。城市對(duì)其“取而不予”，大量農(nóng)村流動(dòng)人口被排斥在流入地的公共服務(wù)體系之外，享受不到市民所有的子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)救助等公共服務(wù)；企業(yè)對(duì)其“用而不養(yǎng)”，大量流動(dòng)人口在勞保、工資、社保、福利、培訓(xùn)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)等方面受到虧待。這種社會(huì)地位和權(quán)益實(shí)現(xiàn)的不平等使得農(nóng)村流動(dòng)人口難以融入城市社會(huì)，成為我國流動(dòng)人口服務(wù)管理中亟待解決的重要問題。

當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入“城市病”集中爆發(fā)期，人口流動(dòng)及勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求格局也出現(xiàn)了一些新的變化。從總體趨勢(shì)上看，大規(guī)模的人口流動(dòng)在一定時(shí)期內(nèi)將長(zhǎng)期存在。數(shù)據(jù)顯示，２０１０年中國流動(dòng)人口已達(dá)２．２１億，預(yù)測(cè)未來３０年還將有３億多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。從結(jié)構(gòu)變動(dòng)上看，處于剩余狀態(tài)的農(nóng)村勞動(dòng)力已明顯減少。有研究表明，農(nóng)民工后備力量每年相比于勞動(dòng)力供給高峰時(shí)減少了６００萬人左右。而且農(nóng)村剩余勞動(dòng)力中的青壯年占比已經(jīng)不高，意味著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的釋放空間已經(jīng)比較有限。從階層分化上看，“８０后”的新生代逐漸成為流動(dòng)人口的主體，在勞動(dòng)年齡人口中的占比已達(dá)４２．８％。他們對(duì)尊重、平等和社會(huì)承認(rèn)有更多的期盼，特別是在擇業(yè)觀上對(duì)工作環(huán)境、福利待遇、發(fā)展機(jī)會(huì)及文化生活等有了更高的要求。從流動(dòng)方向上看，由于東部和中西部地區(qū)就業(yè)的比較收益差距正在逐步縮小，而生活成本差距越來越大。東部地區(qū)的吸引力日漸式微，大量的農(nóng)民工選擇就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，內(nèi)陸城市群和中心城市成為新的人口聚集區(qū)。從遷移形式上看，流動(dòng)人口以長(zhǎng)期居住為特征，且有舉家遷移的傾向。調(diào)查表明，流動(dòng)人口攜配偶、子女、父母一同流動(dòng)的已占６６％。可見，中國流動(dòng)人口面臨總量過剩與結(jié)構(gòu)性矛盾并存的局面，勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給格局正在由“無限供給”向“有限剩余”或正向嚴(yán)重短缺轉(zhuǎn)變，近年來日益嚴(yán)重的“用工荒”現(xiàn)象就是該變化過程中值得高度重視的問題。這也成為加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理的市場(chǎng)倒逼力量。同時(shí)，人口流動(dòng)過程中出現(xiàn)的利益訴求上的深化、空間分布上的多元化以及融入意愿上的強(qiáng)化等新特點(diǎn)，也對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理提出了新的要求。

立足當(dāng)前問題，把握未來走向，“十二五”時(shí)期應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口問題、緩解“大城市病”的關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制，走均衡城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

（一）實(shí)施大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)流動(dòng)人口有序流動(dòng)、合理分布，避免“大城市病”。如果說以都市圈為中心的城市化戰(zhàn)略是充分發(fā)揮現(xiàn)有城市經(jīng)濟(jì)效益的城市化戰(zhàn)略構(gòu)想，那么以縣城為中心的農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和大力發(fā)展中小城市則是充分考慮引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)選擇，更多地兼顧到了城鎮(zhèn)化的社會(huì)效益。未來要引導(dǎo)人口有序流動(dòng)、合理分布就必須堅(jiān)持多向分流的原則，一方面，通過發(fā)展大都市，使一部分流動(dòng)人口繼續(xù)流向大都市圈，并在都市圈內(nèi)部不同層級(jí)的城市間實(shí)現(xiàn)合理分布。另一方面，要在非都市圈地區(qū)積極發(fā)展中小城市，尤其是在中西部地區(qū)重點(diǎn)依托縣城發(fā)展縣域城市，引導(dǎo)流動(dòng)人口向中小城市分流。這樣可以緩解流動(dòng)人口流向過于集中的問題，克服大城市過度膨脹導(dǎo)致的“大城市病”，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。

（二）推行漸進(jìn)的戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在地域、職業(yè)、身份上的“三同步”轉(zhuǎn)換，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。漸進(jìn)式的戶籍制度的改革要做到因地制宜，因人而異。一方面，要對(duì)大城市、中等城市、小城市、縣城的戶籍制度改革實(shí)行不同的政策，調(diào)控農(nóng)村人口的流量與流速，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系的合理化。像北京、上海這樣的大城市不可能完全放開戶籍，要善待現(xiàn)在的農(nóng)民工，可考慮設(shè)立一種經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向、人口素質(zhì)導(dǎo)向和社會(huì)規(guī)范導(dǎo)向三位一體的門檻條件，避免大城市的人口急劇膨脹。但是在中等城市，應(yīng)該積極地放開戶籍，小城市更是完全可以放開，縣城則要“敞開城門”，讓農(nóng)民“自由進(jìn)城”。另一方面，要著眼于農(nóng)民工階層不斷分化的現(xiàn)狀以及新生代農(nóng)民工壯大的實(shí)際，通過放開戶籍限制，幫助新生代農(nóng)民工以及老一代農(nóng)民工的“精英群體”率先實(shí)現(xiàn)“市民化”。

（三）積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，逐步實(shí)現(xiàn)城市農(nóng)民工與市民的平權(quán)。加強(qiáng)流動(dòng)人口的公共服務(wù)管理和社會(huì)保障建設(shè)是促進(jìn)流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的重要途徑。完善流動(dòng)人口服務(wù)管理的重點(diǎn)是，要建立保障流動(dòng)人口子女受教育權(quán)利的政策扶持體系，賦予流動(dòng)人口子女平等的教育權(quán)利，特別是要解決好農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的問題；要建立惠及流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)住房保障體系，逐步將流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋范圍，加強(qiáng)農(nóng)民工公寓建設(shè)。建立完善農(nóng)民工住房公積金制度，讓有條件的農(nóng)民工可以申請(qǐng)住房公積金貸款并可以支付房租；要完善流動(dòng)人口就業(yè)和權(quán)益保障機(jī)制，消除就業(yè)市場(chǎng)上用人單位對(duì)流動(dòng)人口的工資歧視等不公待遇，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口適齡勞動(dòng)力特別是新生代農(nóng)民工的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)；要構(gòu)建符合流動(dòng)人口特點(diǎn)的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)體系，落實(shí)流動(dòng)人口的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等保險(xiǎn)福利。

文章來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)