魏后凱：主體功能區(qū)并非能包治百病

　　自從國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)以來(lái)，目前有關(guān)主體功能區(qū)規(guī)劃工作正在穩(wěn)步推進(jìn)。然而，對(duì)于主體功能區(qū)涉及的一些理論和政策問(wèn)題，目前學(xué)術(shù)界的研究并不多，許多問(wèn)題還有待深入探討。這里，著重談?wù)勎覀�(gè)人的幾點(diǎn)看法。

　　主體功能區(qū)及作用

　　主體功能區(qū)是中國(guó)政府率先提出來(lái)的，這是一個(gè)重要的理論創(chuàng)新。但是，它淵源于西方國(guó)家的空間規(guī)劃思想和規(guī)劃實(shí)踐。在西方國(guó)家尤其是歐美發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，對(duì)空間開(kāi)發(fā)都是有嚴(yán)格的限制的。一般地講，各國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)都是禁止開(kāi)發(fā)的，對(duì)生態(tài)脆弱的地區(qū)都有各種開(kāi)發(fā)限制，對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)密的地區(qū)則著重進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在國(guó)家發(fā)展改革委提出的“十一五”規(guī)劃思路中，最早是將全國(guó)劃分為優(yōu)化整合、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、生態(tài)脆弱和自然保護(hù)四類(lèi)區(qū)域，后來(lái)中央關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議明確提出了優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的概念。顯然，對(duì)于珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)來(lái)說(shuō)，目前還沒(méi)有到達(dá)優(yōu)化整合或優(yōu)化調(diào)整的階段，采用“優(yōu)化開(kāi)發(fā)”的概念更為準(zhǔn)確。這些地區(qū)今后將面臨著優(yōu)化升級(jí)和開(kāi)發(fā)或者再開(kāi)發(fā)兩大任務(wù)。而生態(tài)脆弱和自然保護(hù)區(qū)域分別只是限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域中的一種類(lèi)型。因此，可以認(rèn)為，主體功能區(qū)概念是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出來(lái)的，符合當(dāng)今世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流和一般趨勢(shì)。

　　主體功能區(qū)不同于過(guò)去劃分的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)，它屬于一種典型的經(jīng)濟(jì)類(lèi)型區(qū)。這種經(jīng)濟(jì)類(lèi)型區(qū)的最大特點(diǎn)，就是區(qū)內(nèi)發(fā)展條件和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的相對(duì)一致性。同時(shí)，主體功能區(qū)又是按照其在全國(guó)或上級(jí)區(qū)域中所承擔(dān)的不同主體功能而劃分的功能區(qū)，不同主體功能區(qū)所承擔(dān)的主體功能定位和發(fā)展方向是不相同的。在優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，除主體功能外，還有其他輔助或附屬功能。在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，其功能相對(duì)單一，除主體功能外，不允許承擔(dān)其他輔助或附屬功能。因此，目前國(guó)家確定的四類(lèi)主體功能區(qū)，其功能既有綜合性的，也有相對(duì)單一的，不能把主體功能區(qū)與單一功能區(qū)完全對(duì)立起來(lái)。

　　總而言之，主體功能區(qū)是為規(guī)范和優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)秩序，按照一定指標(biāo)劃定的在全國(guó)或上級(jí)區(qū)域中承擔(dān)特定主體功能定位的地域。它屬于經(jīng)濟(jì)類(lèi)型區(qū)和功能區(qū)的范疇，既可作為國(guó)家實(shí)行空間管治和相關(guān)政策的規(guī)劃區(qū)，也可作為國(guó)家實(shí)施分類(lèi)區(qū)域調(diào)控的基本地域單元。

　　目前，學(xué)術(shù)界對(duì)主體功能區(qū)的作用還沒(méi)有形成一致看法。而有關(guān)部門(mén)對(duì)主體功能區(qū)的作用則往往期望過(guò)高，希望通過(guò)主體功能區(qū)建設(shè)來(lái)解決各種區(qū)域問(wèn)題。顯然，任何一項(xiàng)政府政策，其作用都是有限的。我們不能期望主體功能區(qū)建設(shè)可以解決所有的區(qū)域問(wèn)題。事實(shí)上，主體功能區(qū)主要是針對(duì)過(guò)去的無(wú)序開(kāi)發(fā)而提出來(lái)的。其作用主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

　　一是促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展；二是有利于實(shí)行空間管治；三是優(yōu)化資源空間配置；四是便于分類(lèi)管理和調(diào)控。可以說(shuō)，主體功能區(qū)的作用還是非常突出的。

　　不能單純依靠主體功能區(qū)

　　當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域發(fā)展面臨著諸多問(wèn)題，如空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、地區(qū)差距擴(kuò)大、落后地區(qū)發(fā)展困難等。國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要把推進(jìn)形成主體功能區(qū)作為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。有關(guān)部門(mén)也期望通過(guò)主體功能區(qū)建設(shè)來(lái)推進(jìn)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。如前所述，主體功能區(qū)建設(shè)可以發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢(shì)，形成各具特色、合理分工的格局。從這一角度看，主體功能區(qū)建設(shè)在一定程度上將有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，主體功能區(qū)并非是針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而設(shè)計(jì)的，其作用主要在于通過(guò)實(shí)行空間管治和分類(lèi)調(diào)控，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，規(guī)范和優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)秩序。因此，可以認(rèn)為，單純依靠主體功能區(qū)建設(shè)并不能較好地解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尤其是地區(qū)差距擴(kuò)大問(wèn)題。

　　首先，主體功能區(qū)建設(shè)將會(huì)進(jìn)一步加劇空間不均衡。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，其基本思想就是強(qiáng)調(diào)“人的繁榮”，并設(shè)想通過(guò)人口的遷移，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人均收入水平的逐步縮小。但從全國(guó)大范圍的角度看，單純強(qiáng)調(diào)“人的繁榮”，而完全放棄“地域的繁榮”，將會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間不均衡，推動(dòng)人口、要素和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)條件較好的地區(qū)集聚。其結(jié)果，將有可能會(huì)進(jìn)一步加劇“中心”與“邊緣”化的傾向。事實(shí)上，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不單純是“人的繁榮”問(wèn)題，要不然美國(guó)也就不會(huì)去支持阿巴拉契亞地區(qū)的開(kāi)發(fā)，日本也就沒(méi)有必要去開(kāi)發(fā)北海道地區(qū)。顯然，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并非是單獨(dú)依靠主體功能區(qū)就可以解決的。

　　其次，主體功能區(qū)并非能解決問(wèn)題區(qū)域的發(fā)展問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，中央?yún)^(qū)域政策大都是針對(duì)問(wèn)題區(qū)域而單獨(dú)設(shè)計(jì)的，其目的是縮小地區(qū)差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)的問(wèn)題區(qū)域主要包括五類(lèi)，即發(fā)展落后的貧困地區(qū)、結(jié)構(gòu)單一的資源型城市、處于衰退中的老工業(yè)基地、財(cái)政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)和各種矛盾交融的邊境地區(qū)。隨著人口、要素和產(chǎn)業(yè)的不斷集聚，一些大都市區(qū)的膨脹問(wèn)題也將日益突出。除大都市膨脹病外，其他問(wèn)題區(qū)域的發(fā)展問(wèn)題并非是依靠主體功能區(qū)就能夠解決的，因?yàn)橹黧w功能區(qū)主要是強(qiáng)調(diào)空間管治，明確空間開(kāi)發(fā)的紅線或藍(lán)線，而不是從幫助和扶持問(wèn)題區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)的。

　　第三，將會(huì)加大西部大開(kāi)發(fā)和落后地區(qū)發(fā)展的難度。按照現(xiàn)有的初步方案，除成渝、關(guān)中、北部灣、天山北麓等少數(shù)地區(qū)外，西部大部分地區(qū)獨(dú)屬于限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要?jiǎng)澏ǖ?/SPAN>22個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)，西部地區(qū)占17個(gè)。國(guó)家確定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，也主要集中在西部地區(qū)。這就意味著，從西部限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的勞動(dòng)力，不可能主要依靠西部的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)吸納，而必須大規(guī)模轉(zhuǎn)移到東部和中部地區(qū)。對(duì)廣大西部和落后地區(qū)來(lái)說(shuō)，在新的政策框架下，未來(lái)發(fā)展的門(mén)檻將進(jìn)一步提高，成本不斷增加，發(fā)展難度加大。

　　因此，從全面協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的角度看，國(guó)家在強(qiáng)調(diào)“人的繁榮”的條件下，兼顧“地域的繁榮”是十分必要的，至少?gòu)拇蟮牡赜蚍秶鷣?lái)看是如此。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，單純強(qiáng)調(diào)“人的繁榮”的屬人主義開(kāi)發(fā)思想，將可能會(huì)以大面積地域的衰落或者邊緣化為代價(jià)。所以在一些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央政府大都針對(duì)各種問(wèn)題區(qū)域制定實(shí)施了比較完善的區(qū)域政策，來(lái)幫助和扶持問(wèn)題區(qū)域加快發(fā)展，而不是簡(jiǎn)單地采取把這些區(qū)域人口大規(guī)模遷移出去的辦法。

　　事實(shí)上，早在2005年底，我就主張采取“4+2”的辦法。所謂“4”，就是以四大區(qū)域?yàn)榈赜騿卧y(tǒng)籌規(guī)劃和安排全國(guó)區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局；所謂“2”，就是劃分2種不同的經(jīng)濟(jì)類(lèi)型區(qū)，實(shí)行區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)指導(dǎo)，以便國(guó)家區(qū)域調(diào)控和中央?yún)^(qū)域政策的實(shí)施。一是劃分不同類(lèi)型的主體功能區(qū)，以此作為國(guó)家區(qū)域調(diào)控和空間管治的地域單元；另一是劃分不同類(lèi)型的關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)，以此作為國(guó)家援助和政策支持的地域單元。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，在劃分主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)是十分必要的。前者側(cè)重強(qiáng)調(diào)的是“人的繁榮”，而后者則注重“地域的繁榮”。從全國(guó)范圍來(lái)看，像中國(guó)這樣一個(gè)地區(qū)差異極大的發(fā)展中大國(guó)，兼顧“人的繁榮”和“地域的繁榮”十分重要。中央所以要實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，就包含有“地域的繁榮”的思想。

　　主體功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。對(duì)于這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，我們應(yīng)該有充分的認(rèn)識(shí)。目前，有關(guān)部門(mén)對(duì)主體功能區(qū)期望很高，并希望在短時(shí)期內(nèi)完成規(guī)劃及相關(guān)工作。而理論界對(duì)主體功能區(qū)的研究甚少，有關(guān)理論、方法和政策研究嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)規(guī)劃和政策實(shí)踐的需要。為此，必須加強(qiáng)研究，長(zhǎng)短結(jié)合，穩(wěn)扎穩(wěn)打，分步推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，而不能急于求成，期望主體功能區(qū)在短時(shí)期內(nèi)形成。

　　主體功能區(qū)建設(shè)是區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”。其中，主體功能區(qū)劃是基礎(chǔ)和前提，主體功能區(qū)規(guī)劃是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，相關(guān)配套政策和績(jī)效考核是保障條件。目前，有關(guān)部門(mén)正在組織開(kāi)展編制主體功能區(qū)規(guī)劃。我以為，不同主體功能區(qū)不應(yīng)追求統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)最先明確，且不能隨意變動(dòng)，除國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園外，還應(yīng)增加國(guó)家重要的濕地。限制開(kāi)發(fā)區(qū)的確定，應(yīng)主要考慮生態(tài)環(huán)境的敏感性和脆弱性。只有優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，才要綜合考慮資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)密度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ戎笜?biāo)。除這四類(lèi)主體功能區(qū)外，其他區(qū)域可劃為潛在開(kāi)發(fā)區(qū)，以供未來(lái)開(kāi)發(fā)之需要。

　　推進(jìn)形成主體功能區(qū)，區(qū)劃和規(guī)劃工作僅僅是一個(gè)開(kāi)始。如果沒(méi)有相應(yīng)的配套政策和考核辦法，規(guī)劃也只能是一紙空文，難以真正得到有效實(shí)施。目前，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)提出了財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理、環(huán)境政策和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的基本思路，今后關(guān)鍵是如何細(xì)化并提出可操作的具體方案。尤其是對(duì)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，并切實(shí)改善績(jī)效考核辦法，使這些地區(qū)最終實(shí)現(xiàn)“不開(kāi)發(fā)的發(fā)展”、“不開(kāi)發(fā)的富裕”。對(duì)這些地區(qū)來(lái)說(shuō)，如果僅僅強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的均等化將是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)樗齻兪且浴安婚_(kāi)發(fā)”為代價(jià)，為全國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，而基本公共服務(wù)是全國(guó)居民都應(yīng)該享受的。這里就有一個(gè)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題。

　　此外，主體功能區(qū)的形成需要依靠政府和市場(chǎng)的合力作用。人口、要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)集聚都需要更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。政府的作用只能是積極引導(dǎo)，而不能取代市場(chǎng)。在政府政策的積極引導(dǎo)下，要形成一個(gè)有利于主體功能區(qū)形成的長(zhǎng)效機(jī)制，將需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。顯然，并非是政府部門(mén)把某個(gè)地區(qū)劃為特定的主體功能區(qū)，并規(guī)定其發(fā)展方向，就能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。主體功能區(qū)建設(shè)的法律地位也是當(dāng)前亟待研究解決的重要問(wèn)題。

　　(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博士生導(dǎo)師)

　　資料來(lái)源：中國(guó)改革報(bào)  2007年05月25日 1