改革開放三十多年來，中國在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染嚴(yán)重等諸多問題，初期形成的“三高一低”(高資本投入、高資源消耗、高污染排放與低成本擴(kuò)張)發(fā)展模式難以為繼。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，我們需要對國土空間進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃，這一工作的基礎(chǔ)性地位已為“十三五”規(guī)劃建議所明確。

何謂“主體功能區(qū)規(guī)劃”？它是指根據(jù)各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿量臻g所進(jìn)行的戰(zhàn)略劃分。目前，我國政府將全國國土劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。

2010年12月發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》標(biāo)志我國的主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)入操作層面。中央政府明確了財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化等九個(gè)方面的政策在不同類型區(qū)域的導(dǎo)向，并嘗試建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀并有利于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的績效考核評價(jià)體系。根據(jù)規(guī)劃，人口密集的冀中南地區(qū)、太原城市群、江淮地區(qū)、長江中游地區(qū)、成渝地區(qū)等人口密集的中西部地區(qū)將成為重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，這在一定程度上會為醫(yī)治環(huán)渤海、長三角、珠三角部分地區(qū)“膨脹病”創(chuàng)造條件，因而有利于均衡區(qū)域發(fā)展格局。此后，省級行政區(qū)的主體功能區(qū)也陸續(xù)出臺。

然而，由于涉及的因素過于復(fù)雜，迄今為止無論是學(xué)術(shù)界還是政府部門都沒有就主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施細(xì)則與程序達(dá)成一致意見，與主體功能區(qū)劃分和管理有關(guān)的操作問題一直沒有得到解決。例如，主體功能區(qū)劃分由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)？政策資源從何而來？主體功能區(qū)是否需要分層級？同一類型區(qū)域是否需要在政策上同等對待？如何確定定期調(diào)整機(jī)制？主體功能區(qū)框架是否需要立法？

要實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的目的，真正發(fā)揮主體功能區(qū)在促進(jìn)綠色發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展方面的作用，必須針對上述問題采取針對性措施：第一，在中央層面可成立一個(gè)職能明確的權(quán)威區(qū)域管理機(jī)構(gòu);第二，確定不同類型主體功能區(qū)的具體界線;第三，成立一個(gè)統(tǒng)一的、專門的針對主體功能區(qū)實(shí)施的基金;第四，明確主體功能區(qū)實(shí)施的監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制以及劃分的定期調(diào)整機(jī)制;第五，將主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實(shí)施合二為一，具體辦法是在主體功能區(qū)中實(shí)行分級，將治療“區(qū)域病”和實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展結(jié)合起來。需要特別指出的是，對限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域的利益補(bǔ)償，應(yīng)該有一個(gè)明確、集中的安排，不可將政策資源分散在多個(gè)部委手中。

完善主體功能區(qū)制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。著力解決上述操作問題，就能充分發(fā)揮主體功能區(qū)促進(jìn)綠色發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。