以與土地征收相關法律制度的頒布、實施為依據(jù)，我們將中國征地制度的形成與演變劃分為三個時期：第一個時期是：1953年至1981年，這一時期國家頒布 1954年憲法，出臺《國家建設征用土地辦法》（1953年），并依此辦法保障計劃經(jīng)濟時期的建設供地；第二個時期是：1982年至1997年，這一時期頒布了1982年憲法，1987年出臺新中國第一部《土地管理法》，此部法律一直沿用至1997年；第三個時期是：1998年至今，這一時期于1998年出臺了新修訂的《土地管理法》，形成中國現(xiàn)行土地征收制度體系的基本框架，這部法律的實施時期正好伴隨中國90年代末以來的高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段。 

    1、1953-1981年。

    奪取政權后的中國共產(chǎn)黨于1954年頒布了新中國第一部憲法。當時由于土地仍然主要實行私有，該部憲法在強調(diào)“國家依法保護農(nóng)民土地所有權和其他生產(chǎn)資料所有權”的同時，還第一次明確了國家“為了公共利益的需要，對城鄉(xiāng)土地實行征購、征用和收歸國有”。這一表述向我們提供了三個十分重要的信息：一是只有公共利益的需要，才能實施土地征收；二是征地的對象不只是農(nóng)村土地，也包括城市土地；三是征地的方式不只是征用一種，還包括征購。

    隨著進入第一個五年計劃時期，大規(guī)模的建設項目開始展開，中國于1953年出臺《國家建設征用土地辦法》。對于實施土地征收的最重要要件，該法沒有出現(xiàn)54憲法中“公共利益”的表述，而是改為“適應國家建設的需要”。對于征地的范圍和用途，采取了列舉法，即 “興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防等工程，進行文化教育衛(wèi)生建設、市政建設和其他建設”。至于征地的補償安置，該法有幾個特點：一是將安置前置。在征地前，“必須對被征用土地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置，如果對被征用土地者一時無法安置，應該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。”這是迄今我國土地征收法律法規(guī)中對土地征收要件規(guī)定最嚴格、最明確的一次。二是規(guī)定在實施補償時，“應該盡量用國有、公有土地調(diào)劑”，只是由于無法調(diào)劑或者調(diào)劑后對被征用土地者的生產(chǎn)、生活造成影響的，再發(fā)給補償費或者補助費。三是土地補償以最近二至四年的定產(chǎn)量總值為標準；房屋補償在保證原來住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當?shù)姆课荩虬垂胶侠碓瓌t發(fā)給補償費；附著物按公平合理原則發(fā)給補償費。

2、 1982年到1997年。

　　 1978年召開的中共十一屆三中全會拉開了中國改革開放大幕，國家治理逐漸步入法制軌道。1982年頒布實施改革開放后的第一部《憲法》。恢復了1954年憲法將“公共利益”作為征地的前提要件，明確“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征 用。”但是，該法第一次提出“城市土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，宅基地和自留地、自留山，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。” 由此形成“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”兩種所有制并存的土地所有權結構，成為中國獨特征地制度的最重要制度安排之一。

　　 在1982年憲法原則下，中國于1986年出臺了新中國第一部《土地管理法》。其特點如下：

　　 一是堅持法律名義上的土地征用公共利益原則。明確“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”遺憾的是，1986版《土地管理法》也沒有對公共利益用途進行明確界定，甚至采取了比1953版《國家建設征用土地辦法》更加寬泛的用途表述，即“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)”皆可實行征地。提請注意的是，對比1986版《土地管理法》與1982版《憲法》，我們還發(fā)現(xiàn)，它將憲法規(guī)定的“對土地實行征用”，改成了“對集體土地實行征用”，其中的緣由我們沒有考證，但這無疑是新中國法律史上第一次明確征地就是針對的農(nóng)村集體所有土地。

　　 二是依循城鄉(xiāng)分治原則。1986版《土地管理法》依照1982版《憲法》兩種所有制并存結構，采取“城市土地國有、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地集體所有”的城鄉(xiāng)土地分治。有意義的一點是，對比1986版《土地管理法》 與1982版《憲法》，在關于土地國有的邊界上，后者的表述為“城市土地實行國家所有”，前者的表述為“城市市區(qū)土地實行國有”。研究城市土地問題的學者十分清楚，中國對城市的表述十分不同，如“城市建成區(qū)”、“城市規(guī)劃區(qū)”、“城市市區(qū)”，由此導致的城市范圍差別極大，城鄉(xiāng)分治的范圍也就大不一樣。我們盡管無法考證《土地管理法》為何對《憲法》進行這種改動，但是，聯(lián)系到中國城市化進程中，在“城市土地國有”下，通過不斷調(diào)整城市規(guī)劃，將農(nóng)村土地以征收方式劃入城市版圖的土地國有化趨勢的現(xiàn)實，我們不能不說，當時的立法者在城市內(nèi)涵上做出限定，還是頗具匠心的。

　　 三是以政府權力界定征地審批權限。制定和實施1986版《土地管理法》時，中國還沒有采用國際通行的規(guī)劃和用途管制，仍然沿襲計劃經(jīng)濟時期的以審批來管地。為了保護耕地，采取了以界定各級政府審批土地征用權限的辦法，具體而言，征用耕地1000畝、其他土地2000畝以上的，由國務院批準；征用耕地三畝以下、其他土地十畝以下的，由縣級人民政府批準；兩個界限之間的，其批準權限在省轄市、自治州人民政府，不過要由省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會決定。

    四是進一步明確以耕地年產(chǎn)值為基礎的補償安置辦法。與1953版《國家建設征用土地辦法》相比，1987版《土地管理法》 一是提高了補償倍數(shù)，將征用耕地的補償費，提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至六倍。二是安置補助費也按耕地產(chǎn)值倍數(shù)補償，即“征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二至三 倍。”并限定土地補償費和安置補助費兩項總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。在補償費的支付上，只是將附著物和青苗補償費付給被征地者本人，而土地補償費和安置補助費則是由被征地單位保留，用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助。

    五是對被征地農(nóng)民實行就業(yè)安置。1987版土地管理法除 了實施土地和安置補償外，還對被征地者采取了就業(yè)和轉換身份的安置。一是安排部分被征地農(nóng)民進到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)。二是如果被征地單位的土地被全部征用，原有農(nóng)業(yè)戶口轉為非農(nóng)業(yè)戶口。在改革前期，由于全民和集體所有制單位的優(yōu)勢明顯，就業(yè)和身份安置對被征地農(nóng)民的吸引力還比較大。但是，隨著多種所有制經(jīng)濟、尤其是非公經(jīng)濟和外資經(jīng)濟發(fā)展，大多數(shù)集體和全民單位在競爭中處于劣勢，被征地農(nóng)民被安置進這些單位，他們往往成為首先被裁員的對象，這種安置辦法對被征地農(nóng)民的吸引力越來越低。

3、 1998年至今。

　　 從上世紀90年代末以來，隨著中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，土地非農(nóng)化進程也大大加快，耕地保護和國家糧食安全受到的威脅越來越大。為此，中國于1998年啟動了旨在保護耕地的《土地管理法》的修改，改革土地征收辦法是其中的重要內(nèi)容之一。

　　 1998版《土地管理法》，在一些基本原則上對1987版《土地管理法》予以了保留和完善。比如，它仍然沿襲了法律意義上的征地公共利益原則。城鄉(xiāng)分治原則不僅繼續(xù)堅持，而且進一步強化。在征地補償安置上仍然沿著原用途補償原則下提高標準的路徑，具體而言就是，將征用耕地的土地補償費提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，安置補助費提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。并限定以上兩項之和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。在征地審批上沿襲計劃和審批管理的同時，還上收了征地審批權限，即，征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃、其他土地超過七十公頃，由國務院審批。

　　 除此之外，1998版《土地管理法》在以下三方面作出的重大改變，對中國的土地管理、土地轉用和土地收益分配產(chǎn)生了重大影響。

　　 一是確立“土地用途管制制度”。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未 利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。在 土地用途管制制度中，土地利用總體規(guī)劃具有法定約束力。通過土地利用總體規(guī)劃的分級審批，由上級控制下級耕地保有量、建設用地規(guī)模以及各類用地量。以土地 利用總體規(guī)劃來約束城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設用地規(guī)模。以土地利用年度計劃實行建設用地總量控制和年度用地量。

    二是規(guī)定了建設用地使用的對象和得地方式。第一,任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使 用國有土地，……包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。第二,建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手 續(xù)。……征用農(nóng)用地的，先行辦理農(nóng)用地轉用審批。

　　三是實行國有土地有償使用制度。遵循1988年憲法修正案將“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”1998年土地管理法也明確規(guī)定了“土地使用權可以依法轉讓”，以及“國家依法實行國有土地有償使用制度”。國家以土地所有者的身份，將國有土地使用權在一定年限內(nèi)以協(xié)議、招標、拍賣方式讓與土地使用者使用，由土地使用者按照出讓合同的約定向國家支付土地使用權出讓金。

    作者劉守英，國務院發(fā)展研究中心研究員