改革開放以來，開發(fā)區(qū)建設(shè)不僅促成了工業(yè)化水平的迅速提升，也促進(jìn)了大規(guī)模的地區(qū)開發(fā)，將許多農(nóng)地和農(nóng)村迅速轉(zhuǎn)變成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)人口集聚的空間。不少研究認(rèn)為，這類開發(fā)區(qū)建設(shè)驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化是中國政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的典型代表，它在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了城市地域空間和人口規(guī)模的跳躍性增長以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。但這類被快速營造的城市空間，卻長期給人以單純工業(yè)生產(chǎn)基地的印象，無法提供相對完善的城市服務(wù)功能。尤其是在城市遠(yuǎn)郊的開發(fā)區(qū)，巨大的工業(yè)產(chǎn)值和進(jìn)出口規(guī)模往往與稀少的高品質(zhì)樓盤、高水平學(xué)校、醫(yī)院等形成了鮮明的對比，偌大的空間只有在上下班時(shí)間才可見匆匆聚集或散去的人流、車流，這使得開發(fā)區(qū)的“產(chǎn)城融合”問題受到各方的關(guān)注。

遠(yuǎn)郊開發(fā)區(qū)“產(chǎn)城分離”的內(nèi)在機(jī)理

    由于中國不少開發(fā)區(qū)都位于城市遠(yuǎn)郊，因此“產(chǎn)城分離”并不鮮見。而“產(chǎn)城分離”的重要后果，是開發(fā)區(qū)無法吸引高收入、高素質(zhì)人群根植于開發(fā)區(qū)發(fā)展。

 關(guān)于開發(fā)區(qū)的“產(chǎn)城融合”，學(xué)者們有不同的認(rèn)識(shí)。有的提出，“產(chǎn)城融合”主要是指居住與就業(yè)的融合，關(guān)鍵是要使開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)符合城市發(fā)展的定位；也有的認(rèn)為，“產(chǎn)城融合”主要是推進(jìn)集居住區(qū)、工業(yè)區(qū)和商貿(mào)區(qū)于一體的相對獨(dú)立的新城發(fā)展，致力于以產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)推進(jìn)新城建設(shè)；還有的強(qiáng)調(diào)，“產(chǎn)城融合”的關(guān)鍵是把產(chǎn)業(yè)園區(qū)精心打造成城鎮(zhèn)社區(qū)，以體現(xiàn)通過城市功能優(yōu)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展的要求。但在筆者看來，這些認(rèn)識(shí)都相對忽視了與“產(chǎn)城融合”相對應(yīng)的“產(chǎn)城分離”的內(nèi)在機(jī)理。因?yàn)闆]有對“產(chǎn)城分離”的認(rèn)識(shí)，就無法明確“產(chǎn)城融合”的目標(biāo)和價(jià)值。

繆爾達(dá)爾的循環(huán)累積因果原理等相關(guān)理論都顯示，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿ΑＲ驗(yàn)楣I(yè)化會(huì)帶來就業(yè)機(jī)會(huì)和人口的集聚，并因此帶動(dòng)市場規(guī)模的擴(kuò)大，從而為資本集聚和服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造門檻需求；而服務(wù)業(yè)的發(fā)展則將進(jìn)一步吸引勞動(dòng)力的集聚，從而為更多新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造勞動(dòng)力供給和市場需求。“產(chǎn)城分離”在全球并非普遍的現(xiàn)象，如果在中國開發(fā)區(qū)建設(shè)中不存在阻礙“產(chǎn)城自發(fā)融合”的獨(dú)特因素，那么推進(jìn)“產(chǎn)城融合”的理念和舉措很可能毫無意義。

但另一方面，中國開發(fā)區(qū)建設(shè)又的確有其特殊機(jī)理。它主要是政府支持下資本快速重構(gòu)空間的過程。在此過程中，開發(fā)區(qū)主要以政府財(cái)稅優(yōu)惠政策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為保障，重點(diǎn)通過招商引資活動(dòng)快速集聚了跨國公司的加工制造環(huán)節(jié)。也就是說，開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴(kuò)張實(shí)際上是在全球化條件下、產(chǎn)品內(nèi)分工深化的過程中，產(chǎn)品價(jià)值鏈上勞動(dòng)密集型生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)區(qū)位選擇的結(jié)果，這更多體現(xiàn)了中國開發(fā)區(qū)在勞動(dòng)力價(jià)格、基礎(chǔ)設(shè)施條件和政府優(yōu)惠政策等方面的綜合優(yōu)勢。但這些加工制造活動(dòng)主要以降低成本來贏得市場競爭力，因而更多關(guān)注工業(yè)生產(chǎn)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相對忽視了員工的生活需求，而在此就業(yè)的大多數(shù)普通勞動(dòng)力工資水平也很低。至于開發(fā)區(qū)周邊的失地農(nóng)民，雖然得到了一筆可觀的補(bǔ)償款，但卻喪失了土地等生產(chǎn)資料，因而對未來的生活充滿不確定性。由此，開發(fā)區(qū)周邊居民和普通員工的購買力總體不足，消費(fèi)市場規(guī)模和層次總體較低，可能難以達(dá)到高品質(zhì)服務(wù)業(yè)發(fā)展所需的門檻需求。此外，我國開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地大多規(guī)劃為工業(yè)和倉儲(chǔ)用地，較少布局居住和商業(yè)用地，加上有的加工制造活動(dòng)還存在環(huán)境污染和安全生產(chǎn)方面的隱憂，并不適合居民就近居住，因此，經(jīng)濟(jì)條件較好的開發(fā)區(qū)企業(yè)高管和技術(shù)骨干都可能不愿意在開發(fā)區(qū)周邊居住，這就會(huì)導(dǎo)致開發(fā)區(qū)周邊的服務(wù)業(yè)發(fā)展需求可能長期不足，開發(fā)區(qū)的“產(chǎn)城分離”難以自行消弭。

由于開發(fā)區(qū)與原有中心城區(qū)的位置關(guān)系不同，開發(fā)區(qū)的“產(chǎn)城分離”可能存在明顯差異。一般地說，“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象在遠(yuǎn)郊開發(fā)區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。因?yàn)榫嚯x中心城區(qū)較近或在中心城區(qū)內(nèi)部建立的開發(fā)區(qū)，不僅周邊可能有較多高品質(zhì)住宅，同時(shí)也會(huì)離中心城區(qū)原有的高端服務(wù)設(shè)施較近，再加上這類開發(fā)區(qū)一般較少布局存在嚴(yán)重環(huán)境污染或安全生產(chǎn)隱患的企業(yè)，因而能吸引各層次員工就近居住，而因此增加的服務(wù)需求也會(huì)較快達(dá)到門檻要求，促進(jìn)高品質(zhì)服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展。但在遠(yuǎn)郊開發(fā)區(qū)卻會(huì)存在不同就業(yè)人群居住空間選擇的分異。少數(shù)高收入人群能具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和相對自由的工作時(shí)間來克服較遠(yuǎn)的物理距離，而大多數(shù)普通員工則只能選擇在開發(fā)區(qū)周邊與當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民混居，這就會(huì)造成開發(fā)區(qū)周邊不過是本地失地農(nóng)民與外來普通勞動(dòng)力混居的空間。他們的收入水平普遍較低、生存壓力普遍較大、對生活服務(wù)的需求總體很低。由此，地處城市遠(yuǎn)郊的開發(fā)區(qū)大多僅僅能實(shí)現(xiàn)土地、產(chǎn)業(yè)和人口的城市化，卻未能實(shí)現(xiàn)城市綜合服務(wù)功能的優(yōu)化。

值得指出的是，由于中國不少開發(fā)區(qū)都位于城市遠(yuǎn)郊，因此“產(chǎn)城分離”并不鮮見。而“產(chǎn)城分離”的重要后果，是開發(fā)區(qū)無法吸引高收入、高素質(zhì)人群根植于開發(fā)區(qū)發(fā)展。這在中國開發(fā)區(qū)發(fā)展初期的負(fù)面影響并不明顯，因?yàn)楫?dāng)時(shí)各地開發(fā)區(qū)比拼的就是低成本。但隨著中國加工制造業(yè)的逐步西移，東部開發(fā)區(qū)已經(jīng)明顯感覺到創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力，而吸引高品質(zhì)企業(yè)和人才根植于當(dāng)?shù)匕l(fā)展正是開發(fā)區(qū)增強(qiáng)創(chuàng)新能力和轉(zhuǎn)型升級能力的關(guān)鍵所在。因此，推動(dòng)開發(fā)區(qū)“產(chǎn)城融合”，最主要的是要以城市綜合服務(wù)功能的優(yōu)化為產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展留住高素質(zhì)、高收入人才。也只有這樣，才能使開發(fā)區(qū)的全面發(fā)展始終成為地方政府關(guān)注的重點(diǎn)，否則開發(fā)區(qū)很可能長期成為被城市公共服務(wù)系統(tǒng)遺忘的角落，易于發(fā)生社會(huì)矛盾、甚至是災(zāi)難性事件。近期在天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)生的特別重大火災(zāi)爆炸事故，一定程度上也反映出遠(yuǎn)離中心城區(qū)的開發(fā)區(qū)在城市綜合管理水平和服務(wù)功能上可能嚴(yán)重滯后，存在巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，以城市服務(wù)功能優(yōu)化為重點(diǎn)促進(jìn)“產(chǎn)城融合”，將對改善開發(fā)區(qū)人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有積極價(jià)值，并將為開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的要素和市場環(huán)境。

臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的“產(chǎn)城融合”

臨港地區(qū)致力于避免“產(chǎn)城分離”的規(guī)劃思路是正確的，但在實(shí)踐中，由于與中心城區(qū)的距離比較尷尬，仍然出現(xiàn)了不同人群的居住選擇分異，仍然難以留住高素質(zhì)、高收入人才，并未真正避免“產(chǎn)城分離”。

上海臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)位于浦東最東南方向，距上海中心城區(qū)約80公里，規(guī)劃面積218平方公里，于2003年籌建、2004年啟動(dòng)。經(jīng)過十多年的開發(fā)建設(shè)，已經(jīng)基本建成，中船集團(tuán)、中航工業(yè)集團(tuán)、上海電氣、卡特彼勒、西門子、沃爾沃等百余家國內(nèi)外著名產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和物流企業(yè)已經(jīng)入駐，形成了新能源裝備、汽車整車及零部件、船舶關(guān)鍵件、海洋工程、工程機(jī)械、民用航空和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的“6+1”產(chǎn)業(yè)格局。截至2014年底，產(chǎn)業(yè)區(qū)累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資1580億元，引進(jìn)項(xiàng)目300多個(gè)；2012年，園區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到600億元，年均增幅達(dá)到45%。距離臨港不遠(yuǎn)的地方還規(guī)劃建設(shè)有68平方公里的南匯新城，目前已引進(jìn)了中國航海博物館、上海天文館、滴水湖皇冠假日酒店、豪生國際酒店、大潤發(fā)購物中心等一批功能性項(xiàng)目，建設(shè)了80萬平方米商辦樓宇和130萬平方米各類商品住房，整體遷入的上海海事大學(xué)、上海海洋大學(xué)、上海電機(jī)學(xué)院等高等院校，上海中學(xué)東校，上海市第六人民醫(yī)院東院等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目也紛紛落戶。

從臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的基本信息看，這是一個(gè)地處城市遠(yuǎn)郊的開發(fā)區(qū)。由于規(guī)劃建設(shè)的時(shí)間較晚，它選擇以裝備制造業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門，并且與南匯新城的建設(shè)同步，這有助于避免外向型加工制造基地可能遭遇的“產(chǎn)城分離”現(xiàn)象。但從發(fā)展實(shí)踐看，人氣不足仍然是臨港地區(qū)發(fā)展的重要短板，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張遠(yuǎn)比高素質(zhì)、高收入人才的集聚效果明顯。根據(jù)相關(guān)信息，2013年，南匯新城的常住人口約6.5萬人，其中高校師生員工約4.4萬人；在產(chǎn)業(yè)區(qū)約4萬員工中，90%的選擇居住在臨港地區(qū)，但其中60%的為本地居民，30%的為外來務(wù)工人員，另有10%的產(chǎn)業(yè)區(qū)員工在市區(qū)居住。而這些產(chǎn)業(yè)區(qū)員工如果要到市區(qū)的人民廣場附近，打車單程需要1個(gè)多小時(shí)、費(fèi)用接近280元；如果乘坐地鐵則單程需要兩個(gè)多小時(shí)，費(fèi)用超過10元。這樣的通行成本顯然不是朝九晚五的普通員工愿意承受的，但即便如此，仍有10%的產(chǎn)業(yè)區(qū)員工選擇克服這些困難。這些員工大多是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)管理者或技術(shù)骨干。在實(shí)地調(diào)查中，筆者也接觸過這些潮汐式通勤者，他們普遍是為了孩子的教育以及更高水平的綜合服務(wù)功能，才選擇克服巨大的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本到市區(qū)居住的。而他們恰恰是臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)對服務(wù)業(yè)需求質(zhì)量最高、購買能力最強(qiáng)的一批消費(fèi)者，他們選擇定居市區(qū)，無疑不利于臨港地區(qū)的高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。

筆者也曾到臨港地區(qū)的泥城鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)?shù)嘏c臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的重大裝備區(qū)和物流園區(qū)相鄰，規(guī)劃人口10萬，目前的常住人口超過6萬。調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)雖然當(dāng)?shù)厝嗽谡鞯夭疬w后集中居住到了安置小區(qū)，但仍有不少安置房是空置的，安置小區(qū)的沿街商業(yè)店鋪也主要提供較低品質(zhì)的日常生活服務(wù)。而臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)投資建設(shè)的鴻音廣場，雖然集聚了不少人氣，但也只是提供中等品質(zhì)的消費(fèi)服務(wù)，缺少高端品牌和高端服務(wù)，難以滿足高素質(zhì)、高收入群體的消費(fèi)需求。

因此，總的看來，臨港地區(qū)致力于避免“產(chǎn)城分離”的規(guī)劃思路是正確的，但在實(shí)踐中，由于與中心城區(qū)的距離比較尷尬，仍然出現(xiàn)了不同人群的居住選擇分異，仍然難以留住高素質(zhì)、高收入人才，并未真正避免“產(chǎn)城分離”。未來，要想加快促進(jìn)“產(chǎn)城融合”發(fā)展，關(guān)鍵還是要?jiǎng)?chuàng)造條件，吸引高素質(zhì)人才根植于當(dāng)?shù)厣畎l(fā)展。作為裝備制造業(yè)基地，臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)很希望能在裝備技術(shù)研發(fā)上不斷取得領(lǐng)先成果，這就更需要加強(qiáng)高品質(zhì)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)功能建設(shè)，以適應(yīng)中產(chǎn)階層在消費(fèi)社會(huì)背景下的服務(wù)需求，力爭把產(chǎn)業(yè)區(qū)管理和技術(shù)骨干都吸引在當(dāng)?shù)厣畎l(fā)展，并形成他們之間有效的地方社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。這對于創(chuàng)新能力建設(shè)以及先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展都是極其有利的。

遠(yuǎn)郊“產(chǎn)城融合”路徑

在新的開發(fā)區(qū)布局中要充分考慮與原中心城區(qū)的空間關(guān)系，盡量避免開發(fā)區(qū)成為低收入群體集聚的空間。

中國的開發(fā)區(qū)主要集聚了彈性生產(chǎn)體系下產(chǎn)品價(jià)值鏈的加工制造環(huán)節(jié)，容易造成就業(yè)者和居民的收入不高，消費(fèi)市場規(guī)模小、層次低，難以吸引高品質(zhì)住宅和高端生活服務(wù)設(shè)施，尤其是在地處城市遠(yuǎn)郊區(qū)時(shí)，很可能因?yàn)椴煌杖肴巳旱木幼】臻g選擇分異，遭遇較長時(shí)期的“產(chǎn)城分離”，不利于開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新能力建設(shè)和“產(chǎn)城融合”發(fā)展。為此，建議開發(fā)區(qū)著力做好如下三方面工作：

一是注重調(diào)整開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。適當(dāng)約束簡單的勞動(dòng)密集型加工制造活動(dòng)的發(fā)展，在招商引資中切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和安全生產(chǎn)評估，逐步提高勞動(dòng)者合法收入，在開發(fā)區(qū)周邊科學(xué)合理地布局居住和商業(yè)用地，為開發(fā)區(qū)的“產(chǎn)城融合”發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

二是以服務(wù)功能建設(shè)積極吸引高素質(zhì)、高收入人才根植于開發(fā)區(qū)發(fā)展。努力做好高端人才的引進(jìn)和服務(wù)工作，盡可能滿足他們就近居住的服務(wù)需求。對于已經(jīng)引進(jìn)的消費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，都要注重適應(yīng)不同層次人群的需求，適當(dāng)鼓勵(lì)高品質(zhì)服務(wù)業(yè)和高品質(zhì)公共服務(wù)的超前發(fā)展。

三是在新的開發(fā)區(qū)布局中要充分考慮與原中心城區(qū)的空間關(guān)系，盡量避免開發(fā)區(qū)成為低收入群體集聚的空間。

無論是否存在明顯的“產(chǎn)城分離”，通過“產(chǎn)城融合”改進(jìn)開發(fā)區(qū)的城市綜合服務(wù)功能，積極吸引高素質(zhì)、高收入人才的集聚，都會(huì)對開發(fā)區(qū)的持續(xù)、健康發(fā)展具有積極意義。當(dāng)然，中國的各個(gè)地方差異很大，不同開發(fā)區(qū)也都有獨(dú)特的發(fā)展歷程和發(fā)展問題，必須積極探索適合的“產(chǎn)城融合”模式。

(作者系華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授、副院長。田春玲編輯，工作郵箱：tiancl@thepaper.cn）

本文來源：東方早報(bào)