《經(jīng)濟參考報》在2012年9月連續(xù)四天整版報道土地制度，矛頭所向，是要改變中國現(xiàn)行土地制度，尤其是征地制度。但其中一些分析有待商榷。

《經(jīng)濟參考報》認為：征地拆遷的矛盾主要是農(nóng)民土地與城市建設用地之間的矛盾。按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，首先要通過政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍＿@種制度維系了中國城市化的“低成本擴張”，帶來人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商，就強占或亂占農(nóng)民的承包地，損害農(nóng)民的合法權益。

快速城市化背景下農(nóng)村土地非農(nóng)使用很正常

“中國人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化”的數(shù)據(jù)來自何處，我不是很清楚，不好評論。但最近幾十年，中國城市化取得的進展是全世界都已經(jīng)看到了的。改革開放以來，短短30年，中國城市化率由不到20%增加到50%，城市人口（含進城農(nóng)民工）由不到2億增加到約7億，這該是多么巨大的改變和偉大的歷史性進程啊！城市化必然要占用土地，必然要占用耕地，快速城市化的過程也是快速占用耕地的時候，在中國目前快速城市化背景下面，農(nóng)村土地非農(nóng)使用是正常的現(xiàn)象，不值得大驚小怪。

《經(jīng)濟參考報》認為，中國人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，原因是中國征地制度不合理，核心是中國征地制度讓地方政府太容易從農(nóng)民那里征收到土地，從而使城市化可以“低成本擴張”。既然可以很容易從農(nóng)民那里征收到土地，地方政府當然就愿意更多地向農(nóng)民征地，而不集約使用土地，從而導致城市建設用地的浪費。

但這里的邏輯存在問題，地方政府從農(nóng)民那里征收土地，不是地方政府想征收多少就可以征收多少的，而是由中央政府統(tǒng)一安排新增建設用地計劃，從全國來看，每年新增建設用地也就在600萬畝左右，其中有大約300萬畝是耕地。換句話說，從農(nóng)民那里征地難不難，都首先需要有用地指標，而不是想征多少就征多少，更不是能征多少就征多少。城市有沒有集約節(jié)約用地，與國家對新增建設用地計劃的調(diào)控有關系，而與地方政府征地的難易沒有關系。

更重要的是，低成本城市化，在這里似乎是不好的事情。這很奇怪。低成本城市化，所以中國才能夠快速城市化。當前中國正處在快速工業(yè)化和城市化的歷史階段，若城市化的成本很高，中國既無法快速推進城市化，也無法建設良好的城市基礎設施，中國就可能錯失千載難逢的戰(zhàn)略機遇期，中華民族偉大復興就可能功虧一簣。

未來30年還將是中國高速城市化的30年，城市擴張還要占用耕地，還需要相對低成本地城市化。30年后，中國城市化率已經(jīng)達到70%以上，中國已經(jīng)完成城市化，那個時候，我們就不用再占用新的農(nóng)村土地，而可以通過城市內(nèi)部土地調(diào)整來容納社會和經(jīng)濟結(jié)構的變動。在相對穩(wěn)定的城市規(guī)模上，中國經(jīng)濟繼續(xù)增長，每平方公里城市建設用地所容納GDP也逐步提高。

城市發(fā)展總是先有量的增加，再有質(zhì)的提升。量的增加，核心是低成本。高成本就增加不動，就發(fā)展不快，就會失去機遇。

“漲價歸公”為城市基建提供資金來源

為什么中國可以進行“低成本的城市化”？正如《經(jīng)濟參考報》所歸因，這要拜中國現(xiàn)行土地制度包括征地制度所賜。中國現(xiàn)行土地制度是公有土地制度，中國土地制度要求對土地用途進行管制同時建設用地國有。其核心是“漲價歸公”。一方面，農(nóng)民具有耕地的承包經(jīng)營權，一方面，農(nóng)地必須經(jīng)由國家征收為國有土地，才能進行流轉(zhuǎn)進行非農(nóng)使用。國家通過壟斷建設用地一級市場，放開建設用地二級市物，而可以獲取因為城市擴張所帶來農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益被地方政府作為“土地財政”，主要用于城市基礎設施建設。若沒有漲價歸公所帶來的地方政府的土地財政，中國城市基礎設施建設就不可能突飛猛進，城市面貌日新月異，當然也就不可能有城市化的快速進展。

中國現(xiàn)行土地制度包括征地制度最大的合理性在于，地方政府可以合理合法地將城郊農(nóng)地征收為城市建設用地，從中獲取因為城市擴張所帶來農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益。且正因為農(nóng)村土地屬于集體所有，且農(nóng)村土地必須經(jīng)過征地變成國有才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，而使地方政府可以比較容易地征地用于中國快速城市化的需要，滿足中國城市化需求。

土地食利階層會抬高城市化成本

地方政府征地是否會損害農(nóng)民的合法權益？如上所述，中國現(xiàn)行土地制度本來就規(guī)定農(nóng)地集體所有，農(nóng)村土地必須經(jīng)由國家征收才能變成城市建設用地，城市征收農(nóng)民承包土地以農(nóng)業(yè)用途給農(nóng)民以補償，則地方政府征地何來損害農(nóng)民合法權益一說？

當然，征地拆遷中，地方政府與農(nóng)民之間有著矛盾沖突，農(nóng)民希望借征地拆遷，獲得更大的利益補償，有些地方政府（尤其是中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方政府）給農(nóng)民的征地拆遷補償不到位，這些都是存在的。因為征地拆遷所涉利益巨大，尤其是土地非農(nóng)使用所具有的巨大增值效應，使失地農(nóng)民希望有更多利益補償，因此在征地拆遷中普遍出現(xiàn)地方政府與失地農(nóng)民的利益博弈，這很正常。在速度如此之快、規(guī)模如此之大的城市化進程中，沒有一點沖突，沒有一點矛盾，這樣的城市化才是不正常的。

但當前學界和媒體輿論似乎認為，既然征地拆遷中出現(xiàn)了如此之多的矛盾，我們就必須改變現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，就有人提出讓農(nóng)民自主城市化，就提出應該讓農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用的市場價值，歸結(jié)起來就是，要讓農(nóng)民有更大的土地權利，以使他們可以從土地非農(nóng)使用中獲取更大土地利益。

但在今天的中國，城市按平面擴展的城郊農(nóng)村的農(nóng)民，其實與一般中國農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民相比，經(jīng)濟條件已相當好，是強勢的一小部分，這部分農(nóng)民的經(jīng)濟條件甚至遠好于一般市民。給他們更大的從土地非農(nóng)使用中獲取收益的權利，就意味著這些恰好處在特定位置的農(nóng)民可以變成土地食利階層———本來新中國已經(jīng)消滅了這個階層。中國如果改變現(xiàn)行土地制度，來培育出這樣一個龐大土地食利階層，中國就會在城市化仍未結(jié)束的時候，極大地提高城市化的成本。那個時候，中國的城市化就會成為難竟的事業(yè)。

而且，城郊農(nóng)民更大的土地權利和更多的土地利益，并不意味著城市擴展就不再會有矛盾。土地最大的特點是位置不可移動，因此是很難完全市場化的商品。若城郊農(nóng)民可以有完全的土地權利，則沿平面擴張的城市就會遇到一個又一個的土地釘子戶，這些漫天要價的土地釘子戶將使所有城市建設都淪為空想。

在歐美日本發(fā)達國家，土地權利私有化程度越高，城市化難度就越大。好在這些國家都已經(jīng)完成了城市化的任務。但這些國家尤其是歐洲國家的老城之臟亂差卻無法改造，難道只是為了保留傳統(tǒng)文化？

在快速城市化的今天，中國必須要有“低成本的城市化”，從而應當堅持現(xiàn)行土地制度。中國現(xiàn)行土地制度即使不是完美的，也大體是合理的。中國現(xiàn)行土地制度對中國奇跡的產(chǎn)生可謂居功至偉。

文章來源：《學習月刊》