《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》在2012年9月連續(xù)四天整版報(bào)道土地制度，矛頭所向，是要改變中國(guó)現(xiàn)行土地制度，尤其是征地制度。但其中一些分析有待商榷。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》認(rèn)為：征地拆遷的矛盾主要是農(nóng)民土地與城市建設(shè)用地之間的矛盾。按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，首先要通過(guò)政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。這種制度維系了中國(guó)城市化的“低成本擴(kuò)張”，帶來(lái)人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商，就強(qiáng)占或亂占農(nóng)民的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

快速城市化背景下農(nóng)村土地非農(nóng)使用很正常

“中國(guó)人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化”的數(shù)據(jù)來(lái)自何處，我不是很清楚，不好評(píng)論。但最近幾十年，中國(guó)城市化取得的進(jìn)展是全世界都已經(jīng)看到了的。改革開放以來(lái)，短短30年，中國(guó)城市化率由不到20%增加到50%，城市人口（含進(jìn)城農(nóng)民工）由不到2億增加到約7億，這該是多么巨大的改變和偉大的歷史性進(jìn)程啊！城市化必然要占用土地，必然要占用耕地，快速城市化的過(guò)程也是快速占用耕地的時(shí)候，在中國(guó)目前快速城市化背景下面，農(nóng)村土地非農(nóng)使用是正常的現(xiàn)象，不值得大驚小怪。

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》認(rèn)為，中國(guó)人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，原因是中國(guó)征地制度不合理，核心是中國(guó)征地制度讓地方政府太容易從農(nóng)民那里征收到土地，從而使城市化可以“低成本擴(kuò)張”。既然可以很容易從農(nóng)民那里征收到土地，地方政府當(dāng)然就愿意更多地向農(nóng)民征地，而不集約使用土地，從而導(dǎo)致城市建設(shè)用地的浪費(fèi)。

但這里的邏輯存在問(wèn)題，地方政府從農(nóng)民那里征收土地，不是地方政府想征收多少就可以征收多少的，而是由中央政府統(tǒng)一安排新增建設(shè)用地計(jì)劃，從全國(guó)來(lái)看，每年新增建設(shè)用地也就在600萬(wàn)畝左右，其中有大約300萬(wàn)畝是耕地。換句話說(shuō)，從農(nóng)民那里征地難不難，都首先需要有用地指標(biāo)，而不是想征多少就征多少，更不是能征多少就征多少。城市有沒(méi)有集約節(jié)約用地，與國(guó)家對(duì)新增建設(shè)用地計(jì)劃的調(diào)控有關(guān)系，而與地方政府征地的難易沒(méi)有關(guān)系。

更重要的是，低成本城市化，在這里似乎是不好的事情。這很奇怪。低成本城市化，所以中國(guó)才能夠快速城市化。當(dāng)前中國(guó)正處在快速工業(yè)化和城市化的歷史階段，若城市化的成本很高，中國(guó)既無(wú)法快速推進(jìn)城市化，也無(wú)法建設(shè)良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，中國(guó)就可能錯(cuò)失千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇期，中華民族偉大復(fù)興就可能功虧一簣。

未來(lái)30年還將是中國(guó)高速城市化的30年，城市擴(kuò)張還要占用耕地，還需要相對(duì)低成本地城市化。30年后，中國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到70%以上，中國(guó)已經(jīng)完成城市化，那個(gè)時(shí)候，我們就不用再占用新的農(nóng)村土地，而可以通過(guò)城市內(nèi)部土地調(diào)整來(lái)容納社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。在相對(duì)穩(wěn)定的城市規(guī)模上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)，每平方公里城市建設(shè)用地所容納GDP也逐步提高。

城市發(fā)展總是先有量的增加，再有質(zhì)的提升。量的增加，核心是低成本。高成本就增加不動(dòng)，就發(fā)展不快，就會(huì)失去機(jī)遇。

“漲價(jià)歸公”為城市基建提供資金來(lái)源

為什么中國(guó)可以進(jìn)行“低成本的城市化”？正如《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》所歸因，這要拜中國(guó)現(xiàn)行土地制度包括征地制度所賜。中國(guó)現(xiàn)行土地制度是公有土地制度，中國(guó)土地制度要求對(duì)土地用途進(jìn)行管制同時(shí)建設(shè)用地國(guó)有。其核心是“漲價(jià)歸公”。一方面，農(nóng)民具有耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面，農(nóng)地必須經(jīng)由國(guó)家征收為國(guó)有土地，才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)進(jìn)行非農(nóng)使用。國(guó)家通過(guò)壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，放開建設(shè)用地二級(jí)市物，而可以獲取因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張所帶來(lái)農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益被地方政府作為“土地財(cái)政”，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。若沒(méi)有漲價(jià)歸公所帶來(lái)的地方政府的土地財(cái)政，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就不可能突飛猛進(jìn)，城市面貌日新月異，當(dāng)然也就不可能有城市化的快速進(jìn)展。

中國(guó)現(xiàn)行土地制度包括征地制度最大的合理性在于，地方政府可以合理合法地將城郊農(nóng)地征收為城市建設(shè)用地，從中獲取因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張所帶來(lái)農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益。且正因?yàn)檗r(nóng)村土地屬于集體所有，且農(nóng)村土地必須經(jīng)過(guò)征地變成國(guó)有才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，而使地方政府可以比較容易地征地用于中國(guó)快速城市化的需要，滿足中國(guó)城市化需求。

土地食利階層會(huì)抬高城市化成本

地方政府征地是否會(huì)損害農(nóng)民的合法權(quán)益？如上所述，中國(guó)現(xiàn)行土地制度本來(lái)就規(guī)定農(nóng)地集體所有，農(nóng)村土地必須經(jīng)由國(guó)家征收才能變成城市建設(shè)用地，城市征收農(nóng)民承包土地以農(nóng)業(yè)用途給農(nóng)民以補(bǔ)償，則地方政府征地何來(lái)?yè)p害農(nóng)民合法權(quán)益一說(shuō)？

當(dāng)然，征地拆遷中，地方政府與農(nóng)民之間有著矛盾沖突，農(nóng)民希望借征地拆遷，獲得更大的利益補(bǔ)償，有些地方政府（尤其是中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的地方政府）給農(nóng)民的征地拆遷補(bǔ)償不到位，這些都是存在的。因?yàn)檎鞯夭疬w所涉利益巨大，尤其是土地非農(nóng)使用所具有的巨大增值效應(yīng)，使失地農(nóng)民希望有更多利益補(bǔ)償，因此在征地拆遷中普遍出現(xiàn)地方政府與失地農(nóng)民的利益博弈，這很正常。在速度如此之快、規(guī)模如此之大的城市化進(jìn)程中，沒(méi)有一點(diǎn)沖突，沒(méi)有一點(diǎn)矛盾，這樣的城市化才是不正常的。

但當(dāng)前學(xué)界和媒體輿論似乎認(rèn)為，既然征地拆遷中出現(xiàn)了如此之多的矛盾，我們就必須改變現(xiàn)行土地制度尤其是征地制度，就有人提出讓農(nóng)民自主城市化，就提出應(yīng)該讓農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用的市場(chǎng)價(jià)值，歸結(jié)起來(lái)就是，要讓農(nóng)民有更大的土地權(quán)利，以使他們可以從土地非農(nóng)使用中獲取更大土地利益。

但在今天的中國(guó)，城市按平面擴(kuò)展的城郊農(nóng)村的農(nóng)民，其實(shí)與一般中國(guó)農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民相比，經(jīng)濟(jì)條件已相當(dāng)好，是強(qiáng)勢(shì)的一小部分，這部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件甚至遠(yuǎn)好于一般市民。給他們更大的從土地非農(nóng)使用中獲取收益的權(quán)利，就意味著這些恰好處在特定位置的農(nóng)民可以變成土地食利階層———本來(lái)新中國(guó)已經(jīng)消滅了這個(gè)階層。中國(guó)如果改變現(xiàn)行土地制度，來(lái)培育出這樣一個(gè)龐大土地食利階層，中國(guó)就會(huì)在城市化仍未結(jié)束的時(shí)候，極大地提高城市化的成本。那個(gè)時(shí)候，中國(guó)的城市化就會(huì)成為難竟的事業(yè)。

而且，城郊農(nóng)民更大的土地權(quán)利和更多的土地利益，并不意味著城市擴(kuò)展就不再會(huì)有矛盾。土地最大的特點(diǎn)是位置不可移動(dòng)，因此是很難完全市場(chǎng)化的商品。若城郊農(nóng)民可以有完全的土地權(quán)利，則沿平面擴(kuò)張的城市就會(huì)遇到一個(gè)又一個(gè)的土地釘子戶，這些漫天要價(jià)的土地釘子戶將使所有城市建設(shè)都淪為空想。

在歐美日本發(fā)達(dá)國(guó)家，土地權(quán)利私有化程度越高，城市化難度就越大。好在這些國(guó)家都已經(jīng)完成了城市化的任務(wù)。但這些國(guó)家尤其是歐洲國(guó)家的老城之臟亂差卻無(wú)法改造，難道只是為了保留傳統(tǒng)文化？

在快速城市化的今天，中國(guó)必須要有“低成本的城市化”，從而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度。中國(guó)現(xiàn)行土地制度即使不是完美的，也大體是合理的。中國(guó)現(xiàn)行土地制度對(duì)中國(guó)奇跡的產(chǎn)生可謂居功至偉。

文章來(lái)源：《學(xué)習(xí)月刊》