開發(fā)區(qū)的未來在于其改革 “試驗田”角色的回歸

　　對中國開發(fā)區(qū)發(fā)展的共識之一是：正處在一個“十字路口”。而其中面臨的最嚴峻的挑戰(zhàn)之一就是，開發(fā)區(qū)盡管在企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟崛起等方面獲得了很大的成功，但是，在新的競爭態(tài)勢和全球競爭形勢下，進一步尋求轉(zhuǎn)型和升級的過程中，因為一些公共服務(wù)配套的短缺，難以集聚中高端人才，區(qū)域內(nèi)的社會治理也困境重重。園區(qū)的管理者和園區(qū)內(nèi)的企業(yè)，都覺得，由工業(yè)區(qū)向綜合性城市新區(qū)轉(zhuǎn)型，迫切而又艱難。

　　比如，基于城市的規(guī)劃需求，需要修路，當進行規(guī)劃時發(fā)現(xiàn)，無論怎么設(shè)計，這條路都需要穿過一個大的工廠，有的時候還不僅僅要穿過一個工廠，這些工廠還往往是園區(qū)內(nèi)的大型甚至是標志性企業(yè)，此時，修路的壓力和成本可想而知。而當你想建一個幼兒園、小學、醫(yī)院等公共服務(wù)機構(gòu)的時候發(fā)現(xiàn)，雖然開發(fā)區(qū)從空間已經(jīng)拓展到300平方公里甚至500平方公里，但土地資源依然非常緊張。

　　對此，一個很形象的說法是，如果將開發(fā)區(qū)的發(fā)展比喻為是拍一部帶有植入廣告的電影的話，之前的開發(fā)區(qū)建設(shè)等于是先把廣告給植入進去了，后來才發(fā)現(xiàn)，電影還沒拍，現(xiàn)在很多開發(fā)區(qū)所進行的城市化實踐，類似于在廣告片中植入電影，要想得到一個帶有廣告植入的精彩電影的話，難度可想而知。

　　這時候，動輒上千平方公里的城市新區(qū)的開發(fā)建設(shè)被寄予厚望，認為是對之前開發(fā)區(qū)發(fā)展模式的升級，在這些新區(qū)的發(fā)展定位和規(guī)劃中，雖然也有明確的工業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但在更早層面，從一開始就是按照一個新城區(qū)進行規(guī)劃的，主導思維是城市化思維。

　　開發(fā)區(qū)在中國區(qū)域經(jīng)濟和城市的發(fā)展中，真的已經(jīng)被邊緣化了嗎？

　　事實上，開發(fā)區(qū)不光是在城市化方面處于十字路口，在管理體制變革、產(chǎn)業(yè)升級、中國開發(fā)區(qū)走出去，以及國家有關(guān)部門對國家級開發(fā)區(qū)的批量批復等方面，也都面臨一系列問題。這些問題的背后，與有關(guān)部門對開發(fā)區(qū)在新的國家總體經(jīng)濟社會發(fā)展中的角色扮演、戰(zhàn)略使命的認識變得模糊有關(guān)。

　　中國的地域之廣 、發(fā)展之不平衡、社會關(guān)系之復雜，決定了任何一項政策都難以采取一種簡單的突擊式的方式來推行，無論是在改革初始階段還是在攻堅期，國家都需要在局部地區(qū)形成改革的“試驗田”以獲取新鮮經(jīng)驗，以推而廣之。在整個體制轉(zhuǎn)軌期，開發(fā)區(qū)實際上成為一種提供體制改革創(chuàng)新的平臺，率先轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟體制，較早地與國際規(guī)則接軌。

　　在我們看來，中國的體制變革充其量可稱得上剛剛棋至中局，甚至在很多領(lǐng)域在走回頭路，在這個時候，開發(fā)區(qū)作為從一開始就承擔的一項重要功能——扮演改革“試驗田”角色一推以獲取新鮮經(jīng)驗，推而廣之——現(xiàn)在依然重要。

　　所以，開發(fā)區(qū)當然需要從城市化、管理體制、產(chǎn)業(yè)升級等方面進行反思，但最應(yīng)該反思的是在新的國家發(fā)展階段，其自身的戰(zhàn)略定位和在國家總體變革中的角色扮演倒是什么，這才是事關(guān)開發(fā)區(qū)未來的大命題。

　　而很遺憾的是，在新階段的國家級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)生過程中，無論是開發(fā)區(qū)自身，還是主管部門，似乎并沒有想明白這些所謂的國家級開發(fā)區(qū)到底在充當什么改革的“試驗田”，有時候甚至有“批帽子”之嫌疑。

　　此外，需要提醒的是，在過去將近三十年的開發(fā)區(qū)發(fā)展中，之所以取得很大的成功，一個很重要的原因是，其工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的思維主導下的園區(qū)發(fā)展模式，順應(yīng)了經(jīng)濟全球化而引發(fā)的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潮流，而今天的在以制造業(yè)為主體的國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，將中國作為流入地的轉(zhuǎn)移已經(jīng)接近尾聲，同時，流出中國的跡象也越發(fā)明顯。在此背景下，傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)發(fā)展模式在后發(fā)地區(qū)或?qū)⒃庥隼Ь常@需要決策者重視。而這也恰恰表明，開發(fā)區(qū)作為國家體制變革“試驗田”的角色回歸的重要性和迫切性。

　　中國開發(fā)區(qū)將向何處去？

　　開發(fā)區(qū)的未來不僅與開放有關(guān)，更與改革有關(guān)

　　開發(fā)區(qū)又一次成為“國禮”。

　　6月6日，中國國家主席胡錦濤在與前來北京出席上合組織領(lǐng)導人峰會的烏茲別克斯坦總統(tǒng)卡里莫夫會談時指出，兩國可以合作建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。

　　作為中國30年高速發(fā)展的成功經(jīng)驗之一，開發(fā)區(qū)正成為“中國模式”的一部分，被越來越多的友好國家所重視。用原國務(wù)院特區(qū)辦一位官員的話說，“現(xiàn)在無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，尤其是發(fā)展中國家，和中國關(guān)系好的，看到中國經(jīng)濟發(fā)展取得了這么大的成就，都要求學習中國的開發(fā)區(qū)經(jīng)驗”。

　　33年前，中國在南海邊“劃出一個圈”、建立最早的開發(fā)區(qū)——深圳蛇口工業(yè)區(qū)。其后又于1984年在沿海城市建立第一批14個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。而今，難以精確計數(shù)的眾多開發(fā)區(qū)星羅棋布在中國的每一個省份，成為當?shù)亟?jīng)濟耀眼的明星。

　　僅以為數(shù)不多的國家級開發(fā)區(qū)而論，其以中國萬分之七的土地創(chuàng)造了7%的GDP、 12%的工業(yè)增加值、6%的稅收，吸納了1/3的外商直接投資……對中國30年的高速發(fā)展，開發(fā)區(qū)可謂居功至偉。

　　然而，一切俱往矣。

　　而今，為數(shù)眾多的開發(fā)區(qū)已處于或正處于十字路口：在戰(zhàn)略使命上，鑒于整個國家改革的停滯，開發(fā)區(qū)已不復當年改革開放試驗田的角色熱，而變得猶疑甚至是迷失；在發(fā)展方向上，開發(fā)區(qū)所在地區(qū)的城市化擴張過程中，原來更多承載經(jīng)濟發(fā)展職能的開發(fā)區(qū)紛紛向城市行政區(qū)轉(zhuǎn)型；在發(fā)展方式上，以土地開發(fā)為主要支撐的開發(fā)區(qū)在國家嚴控用地指標的背景下，發(fā)展空間日益受限；在發(fā)展政策上，隨著國家政策日趨均衡化，開發(fā)區(qū)所能提供的發(fā)展優(yōu)勢已不再明顯；在運作模式上，越來越多的民營公司正侵入這一領(lǐng)域，對開發(fā)區(qū)政企不分的管委會運營模式構(gòu)成挑戰(zhàn)……正如一些地方官員所公開表示的那樣，開發(fā)區(qū)已不是他們經(jīng)營城市的首選。

　　顯然，開發(fā)區(qū)到了一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期：是繼續(xù)扮演中國發(fā)展探索的先鋒還是在經(jīng)濟社會發(fā)展大潮中逐漸被邊緣化，甚至消失？

　　1. 開發(fā)區(qū)進入戰(zhàn)略迷茫期

　　“開發(fā)區(qū)是中國改革開放的產(chǎn)物。”周振邦喜歡向記者強調(diào)，要從歷史的角度看待開發(fā)區(qū)。周是中國開發(fā)區(qū)協(xié)會副秘書長。

　　這一意思的潛臺詞是，開發(fā)區(qū)不僅僅是今天各地經(jīng)濟發(fā)展中的一個支撐點，而是有著更為戰(zhàn)略性的使命、作用與價值。

　　從戰(zhàn)略使命看，開發(fā)區(qū)是中國改革開放的戰(zhàn)略舉措，直接承擔著以開放促改革、與國際規(guī)則接軌、打破計劃經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略使命。并且，將改革開發(fā)的效益迅速擴展到全國、作為全國各個地方經(jīng)濟發(fā)展的抓手，也主要是靠開發(fā)區(qū)的形式。

　　“開發(fā)區(qū)20多年來不斷掙脫各種陳舊觀念的束縛，克服有形無形的困難，為自身前進拓出空間，每走一步都要靠銳意改革，甚至可以說，改革比開放困難要大得多。尤其在最初的10年，改革的任務(wù)比開放占去開發(fā)區(qū)更大更多的精力。”天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)副巡視員、“老開發(fā)”王愷說。

　　實際上，無論是“老開發(fā)”、還是專家學者，“體制創(chuàng)新”都被視為開發(fā)區(qū)最大的成就。隨著2001年中國正式加入世貿(mào)組織，標志著以開放促改革的經(jīng)濟體制改革取得歷史性進展。

　　但是，2008年金融危機以來，中國以所謂“風景這邊獨好”的優(yōu)異經(jīng)濟表現(xiàn)，被推向世界舞臺中央。這不僅使中國忘了自身與國際規(guī)則之間的差距，反而使得很多人更傾向于認為中國已經(jīng)摸索并實踐了一套行之有效的體制、機制，政策、方針，進一步變革的動力不足，甚至被評價為改革陷入“停滯期”。

　　在此背景之下，開發(fā)區(qū)的發(fā)展也隨之進入戰(zhàn)略迷茫期。比如，對于開發(fā)區(qū)是走向體制復歸還是依舊保持獨立，開發(fā)區(qū)管理體制是走向規(guī)范化、法制化還是各自探索，莫衷一是；開發(fā)區(qū)一直以來所具備的先行先試、敢闖敢干的精神失去用武之地。用原國務(wù)院特區(qū)辦綜合司司長柳孝華的話形容，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)最核心的問題是“找不到先試先行的內(nèi)容”。
　　“總的來說，這與這十年改革開放的頂層設(shè)計做得不好有關(guān)。”柳孝華說，現(xiàn)在缺少一個相應(yīng)的機構(gòu)來負責改革開放的頂層設(shè)計，而這些年所謂的改革開放的舉措都是各部門協(xié)商、妥協(xié)的結(jié)果，“不是主動的設(shè)計，而是遇到問題解決問題，有很多是枝節(jié)問題而不是頂層的戰(zhàn)略問題，更沒有前瞻性。”

　　開發(fā)區(qū)的未來不僅與開放有關(guān)，更與改革有關(guān)

　　除了戰(zhàn)略使命缺失而造成的迷茫之外，開發(fā)區(qū)自身發(fā)展亦進入瓶頸期，面臨一系列挑戰(zhàn)。

　　首先，對于最早的一批開發(fā)區(qū)而言，經(jīng)過近30年的發(fā)展，其面臨著城市化問題。

　　由于最早的開發(fā)區(qū)大多遠離城市，在其只有幾平方公里、十幾平方公里的情況下，其尚可以專注于招商引資、經(jīng)濟發(fā)展，而將社會職能甩給母城。

　　但是經(jīng)過近30年的發(fā)展，這些開發(fā)區(qū)在不斷的“開疆拓土”后，面積早已超過當初劃定的范圍，而擴展到幾百平方公里的區(qū)域——天津開發(fā)區(qū)300平方公里，廣州開發(fā)區(qū)390平方公里，大連、青島開發(fā)區(qū)都是400平方公里。此時，還把開發(fā)區(qū)作為一種單純的工作場所，而讓員工在開發(fā)區(qū)與母城之間“鐘擺式”奔波，已不合時宜。但是開發(fā)區(qū)如何由一個主要承擔經(jīng)濟職能、尤其是工業(yè)職能的地理區(qū)域向綜合性城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，面臨著諸多挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已被鎖死、功能分區(qū)已被固化，而開發(fā)用地已經(jīng)告罄，轉(zhuǎn)型的騰挪空間相當有限。

　　僅以開發(fā)區(qū)的管理體制而言，隨著開發(fā)區(qū)面積擴大、功能走向多元化，僅僅靠開發(fā)區(qū)管委會來管理就適應(yīng)不了——管委會作為一級政府派出機構(gòu)，沒有執(zhí)法權(quán)。西安開發(fā)區(qū)就曾為此飽嘗其苦——由于沒有執(zhí)法權(quán)，其在產(chǎn)業(yè)調(diào)整、征地拆遷等一系列社會管理問題上缺乏相應(yīng)的管理權(quán)力和手段，飽嘗訪民圍堵之苦。

　　并且，開發(fā)區(qū)管委會雖然已存在近30年，但至今在國家層面并無法律地位。

　　其次，多年以來，開發(fā)區(qū)實際上僅僅扮演了一個土地一級開發(fā)商的角色，不斷擴大開發(fā)面積、“攤大餅”，追求土地效益，而不知道如何進行經(jīng)濟和技術(shù)效益的開發(fā)。這樣，當開發(fā)達到一定規(guī)模后，就遭遇天花板。尤其是在國務(wù)院對土地指標控制日益嚴格之際。

　　第三，民營企業(yè)進軍園區(qū)開發(fā)，對以政企合一的管委會模式為代表的開發(fā)區(qū)運營模式形成了挑戰(zhàn)。

　　開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初，除上海的3個國家級開發(fā)區(qū)采用企業(yè)化運營外，其他開發(fā)區(qū)基本都采用了政企合一的管委會模式，即便上海的開發(fā)區(qū)的企業(yè)運營者也仍然是國有企業(yè)。毫無疑問，政企合一的模式，是開發(fā)區(qū)得以高速發(fā)展的關(guān)鍵。但在市場經(jīng)濟日益深化的今天，政企分開幾成社會共識。而民營企業(yè)介入園區(qū)開發(fā)運營的成功經(jīng)驗也表明，這一模式并非不可替代。何況，政企合一的管委會模式本身帶來的諸如腐敗等副作用也不鮮見。

　　此外，還需引起注意的是，在中國特殊國情下，政企合一管委會管理模式被遮蔽的很多問題并不引人注目，但一旦走出國門，即成問題。

　　第四，新區(qū)模式對開發(fā)區(qū)的沖擊。“十一五”以來，中央先后批準上海浦東、天津濱海、重慶兩江等副省級新區(qū)，賦予其先行先試、綜合配套改革實驗的權(quán)力。相比起新區(qū)，開發(fā)區(qū)面積小、分布散，且產(chǎn)業(yè)層次低、關(guān)聯(lián)度不高。也因此，各地蜂擁追捧新區(qū)，而對開發(fā)區(qū)變得不屑一顧。

　　那么，開發(fā)區(qū)真的已經(jīng)過時了嗎？

　　3. 開發(fā)區(qū)并未過時

　　答案顯然是否定的。

　　首先，就開發(fā)區(qū)最初擔負的以開放促改革的戰(zhàn)略使命而言，中國改革開放的戰(zhàn)略并未完成，中國與國際規(guī)則之間的差距仍然不小。簡言之，需要先行先試的空間依然存在，開發(fā)區(qū)仍然可以承擔漸進改革的戰(zhàn)略使命。

　　當然，這需要中央對中國未來的發(fā)展方向進行定位，確定中國下一步改革開放的戰(zhàn)略重點和目標。否則，沒有這一改革大氣候的改變，開發(fā)區(qū)的小氣候難以有大的作為。

　　其次，中國現(xiàn)代化進程中，以開發(fā)區(qū)為代表所推進的工業(yè)化，剛剛棋至中盤，如何提高工業(yè)化質(zhì)量、在更高的層面上參與全球競爭，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”，仍然需要開發(fā)區(qū)繼續(xù)探索。并且，在全國很多后發(fā)地區(qū)，工業(yè)化進程甚至剛剛起步，開發(fā)區(qū)依然可以成為這些地方完善產(chǎn)業(yè)布局、提升城市經(jīng)濟競爭力的重要選擇。

　　再次，即便僅就開發(fā)區(qū)自身的發(fā)展層次而言，亦有很大的提升空間。

　　中國開發(fā)區(qū)協(xié)會副秘書長周振邦

　　將開發(fā)區(qū)的發(fā)展分為三個層次：第一個層次，以土地開發(fā)為主要形態(tài)，開發(fā)區(qū)拿著土地做好一級開發(fā)后招商引資、賣給企業(yè)，開發(fā)區(qū)獲得土地收入；第二個層次，在土地開發(fā)之上追求附加值——諸如建設(shè)廠房、寫字樓出租之類；第三個層次，致力于構(gòu)建相互協(xié)作的產(chǎn)業(yè)集群，尋求產(chǎn)業(yè)增值。

　　如果將開發(fā)區(qū)視為一種特殊經(jīng)濟區(qū)，只要國家經(jīng)濟發(fā)展中需要在局部領(lǐng)域進行先行先試的探索，就會有特殊經(jīng)濟區(qū)存在。因為每一個產(chǎn)業(yè)的特征決定了一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能和模式。發(fā)達國家的經(jīng)驗也證明了這一點。就此而言，開發(fā)區(qū)作為一種特殊經(jīng)濟區(qū)將永遠有存在價值和發(fā)展空間。

　　不過與上述發(fā)展空間相比，開發(fā)區(qū)發(fā)展空間最大、歷史意義最大、也最緊迫的問題，是中國現(xiàn)代化進程中與工業(yè)化并駕齊驅(qū)的另一命題：城市化。

　　4. 開發(fā)區(qū)的“城”時代

　　與工業(yè)化的一騎絕塵相比，中國的城市化進程遠遠滯后，而工業(yè)化與城市化密切相關(guān)——近代以來，工業(yè)化是城市化的最大推動力。開發(fā)區(qū)在驅(qū)動工業(yè)化這一中國現(xiàn)代化進程的輪子之后，將順理成章的面對城市化命題。更何況，開發(fā)區(qū)在這方面有過諸多深刻的經(jīng)驗和教訓。

　　目前，城市化率和工業(yè)化率之比，世界平均水平為1.48；而中國僅為1.1。從中央高層釋放的政策信號來看，推動城鎮(zhèn)化將成為接下來中國重要的發(fā)展戰(zhàn)略。

　　在今年4月2日的博鰲亞洲論壇和5月3日的中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系高層會議上，國務(wù)院副總理李克強均表示，城鎮(zhèn)化是中國內(nèi)需最大的潛力所在，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，就會有1000多萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，從而釋放巨大的消費和投資需求。

　　從開發(fā)區(qū)的形態(tài)、功能以及國際發(fā)展經(jīng)驗看，中國的開發(fā)區(qū)還處于工業(yè)化階段，絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)未來會被城市化所覆蓋，城市化將成為開發(fā)區(qū)重要的探索任務(wù)。

　　實際上，即便不談未來城鎮(zhèn)化率的繼續(xù)提高，僅就中國當前的城市化發(fā)展情況而言，開發(fā)區(qū)都面臨著、或者說已經(jīng)面臨著城市化問題。

　　在今年3月的一次公開論壇上，國務(wù)院農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文表示，中國被宣稱為51.3%的城市化率中至少要砍掉1/3。因為，城市化率統(tǒng)計是以在城鎮(zhèn)生活半年以上的人數(shù)為標準，而實際上這些人中相當一部分是農(nóng)民工，他們生活在城市，卻未必是標準意義上的“城里人”。

　　開發(fā)區(qū)里的現(xiàn)實，最直觀的反映了上述情況。無論是在天津開發(fā)區(qū)，還是在北京亦莊經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，下班時，大量年輕工人涌出廠房，迅速消失在各個角落——或者是開發(fā)區(qū)里的宿舍，或者是鄰近地區(qū)的出租屋。他們被招來充實開發(fā)區(qū)工廠里的流水線，但從未被開發(fā)區(qū)、被政府視為值得永久留下的人，開發(fā)區(qū)在乎的是他們的青春、他們的勞動力——所謂的“人口紅利”。

　　雖然，近年來開發(fā)區(qū)也突破“以工業(yè)為主”的固有思維，開始大興房地產(chǎn)開發(fā)。可那都是面向本地居民、或者城市白領(lǐng)，而從未想過要給這些流水線的打工仔們蓋他們買得起的房子。

　　當然，開發(fā)區(qū)需要為此付出代價：它們一邊享受著噌噌躥升的GDP數(shù)字，一邊承受著門可羅雀的冷清。而工作與生活分離、開發(fā)區(qū)與母城脫節(jié)、工業(yè)化與城市化“兩張皮”的不可持續(xù)，最終迫使開發(fā)區(qū)走出“孤島”，向城市轉(zhuǎn)型。

　　顯然，這是大勢所趨，不得不為。但對多年“以工業(yè)為主”的開發(fā)區(qū)而言，向綜合性城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，其過程之艱難，可想而知。

　　在此過程中，相當一部分開發(fā)區(qū)選擇了與行政區(qū)合并的道路。且不談這種被稱為“體制復歸”的發(fā)展路徑，將就此失去開發(fā)區(qū)探索多年所形成的精簡高效的“小政府、大社會”管理精髓，僅就開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系而言，他們將在相當長的時間里飽受彼此間齟齬不斷的折磨。

　　以天津開發(fā)區(qū)為例，雖然濱海新區(qū)政府組成人員中相當一部分是從泰達抽調(diào)，但從泰達管委會上下言談舉止間，能輕易感受到其與濱海新區(qū)微妙、復雜的關(guān)系。

　　至于這些以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)形成的新城區(qū)，如何與老城區(qū)互動發(fā)展，則是其需要跨越的另一難題。

　　5. 市場化運營是方向

　　對于30年來的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的高速成長，政企合一的管委會運作模式，功不可沒。尤其是在早期，開發(fā)區(qū)突破體制、籌集資金的過程中，更是如此。

　　如果沒有這一體制，很難想象開發(fā)區(qū)能夠玩兒出土地開發(fā)費用和財政稅收捆綁形成資金大循環(huán)模式——而沒有這一資金循環(huán)模式，很難想象開發(fā)區(qū)能夠在國家沒有多少資金投入的情況迅速滾動開發(fā)、打開局面。

　　但而今，這一模式受到挑戰(zhàn)。

　　首先，這一模式遭到產(chǎn)業(yè)園區(qū)純市場化運營模式的挑戰(zhàn)。

　　在第一批由國務(wù)院正式批準的開發(fā)區(qū)中，上海的3家開發(fā)區(qū)另辟蹊徑采用了企業(yè)化運作模式。近30年的事實證明，這一模式是成功的。

　　以上海漕河涇開發(fā)區(qū)為例，其不僅成功的將漕河涇開發(fā)區(qū)運作為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)層次最高、集群效應(yīng)最突出的少數(shù)幾家開發(fā)區(qū)之一，更成功將模式輸出到上海浦江、新橋、九亭，甚至輸出到浙江海寧。既然漕河涇這種純市場化運作模式可以成功，那么就沒有理由不采用市場化運作而繼續(xù)堅持采用政企合一的管委會模式。

　　事實上，即便是采用管委會模式的天津泰達，亦早將其旗下負責園區(qū)開發(fā)、運營的機構(gòu)包裝上市了。

　　其次，政企合一的運營模式先天存在著腐敗的弊端。

　　并且，在一個市場經(jīng)濟日趨成熟的社會里，政企合一的巨無霸很難不被視為“雙面怪獸”，而顯得格格不入。

　　最后，開發(fā)區(qū)“走出去”戰(zhàn)略，某種程度上也要求其走向市場化運營。

　　截至目前，僅在非洲，中國就與相關(guān)國家合作、以開發(fā)區(qū)為模板建立了16個規(guī)模不等的經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)。無一例外，這些園區(qū)都采用了市場化運作模式，而不是政企合一的管委會。如果基于中國特色而形成的開發(fā)區(qū)發(fā)展模式在非洲抽象為市場化運作模式而無法取得成功的話，只能說，開發(fā)區(qū)是中國特定時期、特定情形下的特定產(chǎn)物，而不是一種可復制的發(fā)展經(jīng)驗，基于此，可以說，境外合作區(qū)某種程度上是開發(fā)區(qū)模式是否稱其為模式、是否是一種成功的發(fā)展模式的試金石。

　　如果以周振邦的開發(fā)區(qū)三層次論來推導，同樣可以得出相同的結(jié)論。因為，在開發(fā)區(qū)發(fā)展的第一層次上，政府可以占主導，但隨著其向更高層次的發(fā)展，政府的作用逐步弱化。尤其是在第三層次上，決定企業(yè)能否在開發(fā)區(qū)內(nèi)形成具體效應(yīng)的完全是市場規(guī)律，而不是“有形之手”的作用。

　　公司制的運作模式，不僅可以在開發(fā)區(qū)的規(guī)劃、土地開發(fā)、招商引資、管理運行中起作用，甚至還可以做成像麥肯錫這樣的咨詢公司，提供思想，給園區(qū)的企業(yè)做解決方案。
　　當然，市場化運作會對當前的開發(fā)區(qū)管理體制形成挑戰(zhàn)。目前，開發(fā)區(qū)管理體制除了向行政區(qū)演變、“體制復歸”外——這并不是堅持信念的所有的“老開發(fā)”們所樂見的變革方向；而“老開發(fā)”們呼吁多年的開發(fā)區(qū)立法使開發(fā)區(qū)管理體制走向規(guī)范化法制化的努力事實上也已遭遇挫折。這也要求開發(fā)區(qū)管理體制另辟蹊徑。

　　原國務(wù)院特區(qū)辦綜合司司長柳孝華的建議是，可以仿照新加坡、香港，設(shè)立法定機構(gòu)。通俗的講，法定機構(gòu)就是企業(yè)化的政府，但不納入政府序列，只采取管理局的方式，承擔經(jīng)濟管理的授權(quán)，行政事務(wù)交給當?shù)氐男姓䴔C構(gòu)去做，繼續(xù)保持技術(shù)開發(fā)、精簡高效的優(yōu)勢。

　　與對當前開發(fā)區(qū)管理體制的挑戰(zhàn)相比，市場化運營開發(fā)區(qū)另一挑戰(zhàn)是，其需要一個法治政府。而這也正是中國市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需要。

　　爭議國家級開發(fā)區(qū)擴容：國家級開發(fā)區(qū)不能淪落為“帽子”

　　開發(fā)區(qū)謀求升級的舉動，正暗潮洶涌。

　　2009年國家級開發(fā)區(qū)擴容的閘門在關(guān)閉五年之后倏然敞開，此后兩三年間，國家級開發(fā)區(qū)由之前的54家急劇擴展到而今的135家。而這又刺激更多的省級開發(fā)區(qū)萌生升級之意。

　　僅在安徽省內(nèi)，目前就有五家開發(fā)區(qū)和高新區(qū)正在準備申請成為國家級開發(fā)區(qū)和高新區(qū)。而此前的2011年一年內(nèi)，安徽就有銅陵、滁州、池州三家經(jīng)開區(qū)獲批升為國家級經(jīng)開區(qū)。

　　事實上，不僅僅是安徽。從全國范圍內(nèi)看，更多的開發(fā)區(qū)亦正在申請中。

　　從地方角度考慮，當然能理解其升級沖動背后的政績和利益訴求。但從國家戰(zhàn)略角度來看，當國家級開發(fā)區(qū)大量增加，其難免有淪落為一種虛銜、榮耀與“帽子”的危險，并導致國家級開發(fā)區(qū)失去其原本應(yīng)有的承擔國家戰(zhàn)略探索的使命。

　　1. 開發(fā)區(qū)新升級運動

　　此次開發(fā)區(qū)、高新區(qū)升級風潮起于2009年，盛行于2011年。

　　2003 年，由于經(jīng)濟過熱，各地出現(xiàn)了大量不顧實際條件、盲目設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》。自此，省級開發(fā)區(qū)升級工作閘門關(guān)閉。對于很多早就在謀劃升級的省級開發(fā)區(qū)來說，這一等就是5 年。

　　2009 年，作為國家級開發(fā)區(qū)成立25 周年的賀禮，審批閘門再次謹慎開啟。

　　按照相關(guān)規(guī)定，申報國家級開發(fā)區(qū)需符合以下條件之一：1.主要經(jīng)濟指標在申報前兩年保持持續(xù)增長，綜合投資環(huán)境評價總指數(shù)排名在25位之前；2.年工業(yè)產(chǎn)值40億元/平方公里以上；3.年稅收收入達到10億元；4.年出口額達到5億美元；5.實際吸收外商直接投資累計10億美元。

　　當年，兩家省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和兩家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)幸運獲得升級“禮包”。此后，國家級開發(fā)區(qū)擴容突然加速。

　　僅2010年上半年，就有23家省級開發(fā)區(qū)陸續(xù)升格為國家級。在高峰的2011年，在長三角地區(qū)，就有安徽池州、江蘇張家港、江蘇太倉港、江蘇錫山、江蘇鹽城、浙江嘉善等多家開發(fā)區(qū)以及江陰國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)。以山東為例，經(jīng)過這一輪的“跑部行動”，山東省國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)達到9個。

　　經(jīng)過這一輪擴容之后，國家級開發(fā)區(qū)的數(shù)量比過去20多年的總和還多。而或許正是鑒于這輪國家級開發(fā)區(qū)擴容大開閘，更多的省級開發(fā)區(qū)開始蠢蠢欲動。

　　比如，2月20日公布的《2012年河南省對外開放和大招商工作專項方案》就明確提出“加大國家級、省級開發(fā)區(qū)建設(shè)力度，支持具備條件的國家級、省級開發(fā)區(qū)擴區(qū)和調(diào)整區(qū)位，支持符合條件的省級開發(fā)區(qū)申建國家級開發(fā)區(qū)”。

　　2. “國家級”的誘惑

　　通過分析新擴容的國家級開發(fā)區(qū)的分布特點，不難發(fā)現(xiàn)，此次擴容從一定程度上，是要為“十一五”以來密集出臺的一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供戰(zhàn)術(shù)上的支撐。

　　比如，此次批復的國家級經(jīng)開區(qū)，相當大一部分位于區(qū)域規(guī)劃范圍之內(nèi)，正如金昌、天水對應(yīng)《關(guān)中- 天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，吉林對應(yīng)《長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)規(guī)劃》，九江對應(yīng)《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，馬鞍山、安慶對應(yīng)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，東營對應(yīng)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》………從一定程度上來說，新擴容的國家級開發(fā)區(qū)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間既形成了一種“點面”關(guān)系，也形成一種“虛實”關(guān)系，因為，只有獲得更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施才能真正落到實處。
　　開發(fā)區(qū)的原上級主管部門國務(wù)院特區(qū)辦原綜合司司長柳孝華的說法也印證了這一分析。

　　“現(xiàn)在是王岐山副總理主管開發(fā)區(qū)的工作，我的理解是，國家把每一個單個的開發(fā)區(qū)當做一個區(qū)域的支撐點。”柳孝華說。

　　比起中央從落實國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃出發(fā)而對國家級開發(fā)區(qū)擴容，地方——無論是省級開發(fā)區(qū)還是所在地政府——有著更強烈的升級沖動。

　　除了政績因素，開發(fā)區(qū)升級還有一系列“好處”：第一，面子因素——躋身“國家隊”了；第二，國家級開發(fā)區(qū)的軟品牌因素——影響力更大、更易于吸引投資；第三，交流的平臺不同，視野不一樣。

　　此外，升級進入“國家隊”后的開發(fā)區(qū)，國家將在安排建設(shè)用地指標、擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款項目的貼息規(guī)模和提高貼補率等方面給予更多的優(yōu)惠。同時，升級后的開發(fā)區(qū)可以享受同級人民政府的審批權(quán)限，從而提高服務(wù)效率，打造更加優(yōu)越的投資軟環(huán)境。

　　“為什么國家要公布1568家國家級和升級開發(fā)區(qū)名單？就是銀行貸款就優(yōu)先啊！”中國開發(fā)區(qū)協(xié)會副秘書長周振邦說，“國家承認了就是給你一個軟平臺，投資環(huán)境就變了，無形的東西給你了，競爭力增強了”。

　　3. 國家級開發(fā)區(qū)應(yīng)承擔戰(zhàn)略使命

　　雖然對中央進行國家級開發(fā)區(qū)擴容的戰(zhàn)略意圖表示理解，但柳孝華不乏憂慮。

　　“比如說，開發(fā)區(qū)的數(shù)量是不是太多了？單個開發(fā)區(qū)的規(guī)模是不是還不夠？布局上是不是有點分散？”在柳孝華看來，沿海的開發(fā)區(qū)過多——僅江蘇省，國家級和省級的開發(fā)區(qū)就有100多個，還不包括更低級的——中西部跟著沿海的方式做，每個縣都設(shè)了開發(fā)區(qū)，“這個行政成本是相當高的”。而且，中央只是批準省級開發(fā)區(qū)升級而缺乏國家級開發(fā)區(qū)的退出機制，缺乏激勵。

　　相較于上述問題，柳孝華更大的憂慮是擔心國家級開發(fā)區(qū)過多之后出現(xiàn)戰(zhàn)略迷失。據(jù)柳孝華介紹，最初的一批國家級開發(fā)區(qū)是屬于國家戰(zhàn)略--當時，中央的意圖是，把沿海兩億人甩到國際市場“找飯吃”，把國內(nèi)市場讓出來。“現(xiàn)在就有個問題：國家批那么多國家級開發(fā)區(qū)，賦予了他們什么戰(zhàn)略？要求他們做什么？并不清楚。”

　　“現(xiàn)在國家級開發(fā)區(qū)就是批個帽子，具體還是由當?shù)夭块T在做。” 在柳孝華看來，這多少脫離了國家最初設(shè)立開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略意圖。

　　對于當前開發(fā)區(qū)這一局面，柳孝華的設(shè)想是，“國家級開發(fā)區(qū)能不能抽出幾大板塊，除了兼顧本地的發(fā)展以外，還兼顧到國家大的經(jīng)濟板塊、大的戰(zhàn)略？起碼激勵他們在國家使命中承擔更重要的角色！”

　　開發(fā)區(qū)“走出去”：有哪些模式可以復制？

　　鄭軍坐在北京的辦公室里，心中牽掛著萬里之外的尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)。

　　鄭軍是中非萊基投資有限公司總經(jīng)理。其負責的萊基自由貿(mào)易區(qū)，位于尼日利亞拉各斯州東南部萊基半島上，由中國與尼日利亞拉各斯州的一家國企以中國的開發(fā)區(qū)為模板，共同開發(fā)。

　　萊基自由貿(mào)易區(qū)只是2006年以來中國商務(wù)部批準的19家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中的一個縮影。作為中國30年高速發(fā)展的成功經(jīng)驗之一，開發(fā)區(qū)正成為“中國模式”的一部分，被越來越多的友好國家所重視。用原國務(wù)院特區(qū)辦一位官員的話說，“現(xiàn)在無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，尤其是發(fā)展中國家，和中國關(guān)系好的，看到中國經(jīng)濟發(fā)展取得了這么大的成就，都要求學習中國的開發(fā)區(qū)經(jīng)驗”。

　　甚至是亞洲開發(fā)銀行、世界銀行這些國際組織，也已注意到中國的開發(fā)區(qū)在推動發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展中的作用，而試圖將其作為一種模式推廣至發(fā)展中國家，以解決當?shù)刎毨Ш吐浜蟮貐^(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　在中國特殊國情中發(fā)展起來的開發(fā)區(qū)模式，能否成功“走出去”？在其“走出去”的過程中，哪些經(jīng)驗可以復制？又有哪些需要做適應(yīng)性調(diào)整？

　　“走出去”興辦開發(fā)區(qū)

　　建設(shè)萊基自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)想，最早由中非萊基董事長、萊基開發(fā)總經(jīng)理陳曉星提出。

　　基于中非之間的傳統(tǒng)友誼，包括中鐵建在內(nèi)的大量中國建筑施工企業(yè)在非洲耕耘甚久。1997年，陳曉星以中鐵建旗下中土公司副總經(jīng)理兼中土駐尼日利亞總經(jīng)理的身份，開始常駐尼日利亞。

　　陳曉星在做基建的過程中發(fā)現(xiàn)，由于尼日利亞工業(yè)加工能力差，建材、原材料需要進口，既增加了成本，也會影響工期。他遂萌生在尼日利亞當?shù)亟ㄔO(shè)小工業(yè)園、生產(chǎn)建材的設(shè)想。在后來與國內(nèi)一些投資者的交流中，對方建議他們仿照國內(nèi)開發(fā)區(qū)，做大工業(yè)園區(qū)，并積極向當?shù)卣疇幦∫恍﹥?yōu)惠政策。

　　陳曉星在尼日利亞建設(shè)開發(fā)區(qū)的設(shè)想，也得到了尼日利亞時任總統(tǒng)奧巴桑喬的支持，其對借鑒中國開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，興趣濃厚。

　　與萊基自貿(mào)區(qū)由企業(yè)推動不同，埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)一開始即是政府間項目。1998年，為支持非洲發(fā)展，中國政府確定了建設(shè)埃及蘇伊士特區(qū)的援外項目。天津泰達投資控股有限公司承接這一項目。

　　萊基自由貿(mào)易區(qū)取得突破性進展是在2006年。在這年11月份的“中非合作論壇”北京峰會上，胡錦濤主席提出了支持非洲發(fā)展的八項經(jīng)濟措施，其中包括“將在非洲設(shè)立3-5個對外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”。而中尼萊基自貿(mào)區(qū)、中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)正是胡錦濤主席做出承諾的基礎(chǔ)。

　　借著中非合作論壇的東風，萊基自由貿(mào)易區(qū)正式得到了中尼雙方政府的支持，并于2006年5月開始動土建設(shè)。

　　根據(jù)雙方協(xié)議，尼日利亞拉各斯州政府在靠近大西洋的萊基半島劃出30平方公里土地，交由中尼雙方共同成立的合資公司特許經(jīng)營開發(fā)50年。中方由中鐵建(含中土公司)、中非發(fā)展基金、江蘇江寧開發(fā)區(qū)共同出資成立項目公司，該公司再與尼日利亞拉各斯州政府所屬的一家公司組成合資公司開發(fā)、運營萊基自貿(mào)區(qū)。

　　也是從2006年開始，中國商務(wù)部積極鼓勵企業(yè)在國外進行合作區(qū)建設(shè)，分兩批批準了19家境外合作區(qū)。第一批于2006年 11月底審批結(jié)束，共批準了8家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)；第二批于2007年底審批結(jié)束，共批準了11家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。

　　可復制的與不可復制的經(jīng)驗

　　據(jù)鄭軍介紹，根據(jù)規(guī)劃，萊基自由貿(mào)易區(qū)未來將形成“一帶，二心，三片，五組，七園”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。即一條綜合商業(yè)服務(wù)帶、兩個產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)中心、三大主導功能區(qū)、五個居住組團及七個專業(yè)園區(qū)。

　　“這是在總結(jié)國內(nèi)開發(fā)區(qū)成功經(jīng)驗和參考了蘇州工業(yè)園的模式后確定的。”鄭軍說，“萊基自由貿(mào)易區(qū)要形成一個品牌，做成境外開發(fā)區(qū)的典范。”

　　“根據(jù)國內(nèi)開發(fā)區(qū)滾動開發(fā)的經(jīng)驗，計劃到2015年，中尼雙方投資7億美金，先期建設(shè)11.79平方公里。”鄭軍對記者表示。

　　截至目前，萊基自貿(mào)區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入已經(jīng)達8254萬美元，主要建設(shè)了一些道路、辦公樓和廠房。有75家企業(yè)簽署了到園區(qū)投資的意向書。其中，28家企業(yè)已經(jīng)在園區(qū)注冊。

　　起步更早的中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)情況也大同小異。截至2011年年底，合作區(qū)已累計投資近7000萬美元，起步區(qū)1.34平方公里已基本建成，入駐企業(yè)26家，吸引投資近5億美元。

　　但在鄭軍看來，萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)進度還是“有點慢”，沒有達到預期的效果。究其原因，雖然萊基自由貿(mào)易區(qū)得到了中尼雙方戰(zhàn)略層面的認可，但戰(zhàn)術(shù)層面事情的落實、工作效率并未達預期，以致進展速度未能按預期進行。

　　“現(xiàn)在萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)基本上學習的是國內(nèi)開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗。”鄭軍說，國內(nèi)的開發(fā)區(qū)大部分是由政府派出機構(gòu)管委會主導，可以集中資源、集中力量、各方面匹配的相當?shù)轿唬欢惩夂献鲄^(qū)設(shè)立的原則是政府引導、企業(yè)為主、市場運作，主要是由企業(yè)在做。

　　“境外合作區(qū)建設(shè)，最缺的就是政府層面的支持。”鄭軍對記者表示，非洲多數(shù)國家施行民主制，每個人都有表達自己想法的權(quán)利，因此操作層面就會出現(xiàn)一些問題，需要時間、需要雙方的磨合。

　　對萊基自貿(mào)區(qū)的這一遭遇，蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)副總經(jīng)理李代新可謂感同深受。“園區(qū)擁有良好的外部環(huán)境是園區(qū)成功經(jīng)營的基礎(chǔ)，特別是所在地政府給予的相應(yīng)支持。”

　　對于在國內(nèi)有過開發(fā)區(qū)運作經(jīng)驗的李代新而言，國外運作開發(fā)區(qū)與國內(nèi)最大的區(qū)別是，國內(nèi)開發(fā)區(qū)大都采用土地開發(fā)費用和財政稅收捆綁而形成的資金大循環(huán)模式，而此模式在境外不適用。

　　“土地的大量開發(fā)以及對于園區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)，需要投入大量資金，而園區(qū)運營商在資金方面可能會遇到回收時間較長、盈利不足的問題。所以，作為市場化運作的開發(fā)企業(yè)，必須找到自己企業(yè)的盈利模式才能持續(xù)發(fā)展。”李代新說。

　　目前，萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)正處于第二個五年規(guī)劃期，鄭軍仍然信心滿滿。但他并不諱言，萊基自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)對他而言，最強烈感覺是“難”。

　　“境外合作區(qū)建設(shè)，仍然任重道遠。”鄭軍說。

文章來源：21世紀經(jīng)濟報道