| 開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)在于其改革 “試驗(yàn)田”角色的回歸
對(duì)中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的共識(shí)之一是：正處在一個(gè)“十字路口”。而其中面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一就是，開(kāi)發(fā)區(qū)盡管在企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)崛起等方面獲得了很大的成功，但是，在新的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和全球競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下，進(jìn)一步尋求轉(zhuǎn)型和升級(jí)的過(guò)程中，因?yàn)橐恍┕卜⻊?wù)配套的短缺，難以集聚中高端人才，區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理也困境重重。園區(qū)的管理者和園區(qū)內(nèi)的企業(yè)，都覺(jué)得，由工業(yè)區(qū)向綜合性城市新區(qū)轉(zhuǎn)型，迫切而又艱難。
比如，基于城市的規(guī)劃需求，需要修路，當(dāng)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論怎么設(shè)計(jì)，這條路都需要穿過(guò)一個(gè)大的工廠(chǎng)，有的時(shí)候還不僅僅要穿過(guò)一個(gè)工廠(chǎng)，這些工廠(chǎng)還往往是園區(qū)內(nèi)的大型甚至是標(biāo)志性企業(yè)，此時(shí)，修路的壓力和成本可想而知。而當(dāng)你想建一個(gè)幼兒園、小學(xué)、醫(yī)院等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，雖然開(kāi)發(fā)區(qū)從空間已經(jīng)拓展到300平方公里甚至500平方公里，但土地資源依然非常緊張。
對(duì)此，一個(gè)很形象的說(shuō)法是，如果將開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展比喻為是拍一部帶有植入廣告的電影的話(huà)，之前的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等于是先把廣告給植入進(jìn)去了，后來(lái)才發(fā)現(xiàn)，電影還沒(méi)拍，現(xiàn)在很多開(kāi)發(fā)區(qū)所進(jìn)行的城市化實(shí)踐，類(lèi)似于在廣告片中植入電影，要想得到一個(gè)帶有廣告植入的精彩電影的話(huà)，難度可想而知。
這時(shí)候，動(dòng)輒上千平方公里的城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)被寄予厚望，認(rèn)為是對(duì)之前開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展模式的升級(jí)，在這些新區(qū)的發(fā)展定位和規(guī)劃中，雖然也有明確的工業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，但在更早層面，從一開(kāi)始就是按照一個(gè)新城區(qū)進(jìn)行規(guī)劃的，主導(dǎo)思維是城市化思維。
開(kāi)發(fā)區(qū)在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展中，真的已經(jīng)被邊緣化了嗎？
事實(shí)上，開(kāi)發(fā)區(qū)不光是在城市化方面處于十字路口，在管理體制變革、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)走出去，以及國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的批量批復(fù)等方面，也都面臨一系列問(wèn)題。這些問(wèn)題的背后，與有關(guān)部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)在新的國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色扮演、戰(zhàn)略使命的認(rèn)識(shí)變得模糊有關(guān)。
中國(guó)的地域之廣 、發(fā)展之不平衡、社會(huì)關(guān)系之復(fù)雜，決定了任何一項(xiàng)政策都難以采取一種簡(jiǎn)單的突擊式的方式來(lái)推行，無(wú)論是在改革初始階段還是在攻堅(jiān)期，國(guó)家都需要在局部地區(qū)形成改革的“試驗(yàn)田”以獲取新鮮經(jīng)驗(yàn)，以推而廣之。在整個(gè)體制轉(zhuǎn)軌期，開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際上成為一種提供體制改革創(chuàng)新的平臺(tái)，率先轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，較早地與國(guó)際規(guī)則接軌。
在我們看來(lái)，中國(guó)的體制變革充其量可稱(chēng)得上剛剛棋至中局，甚至在很多領(lǐng)域在走回頭路，在這個(gè)時(shí)候，開(kāi)發(fā)區(qū)作為從一開(kāi)始就承擔(dān)的一項(xiàng)重要功能——扮演改革“試驗(yàn)田”角色一推以獲取新鮮經(jīng)驗(yàn)，推而廣之——現(xiàn)在依然重要。
所以，開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)然需要從城市化、管理體制、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面進(jìn)行反思，但最應(yīng)該反思的是在新的國(guó)家發(fā)展階段，其自身的戰(zhàn)略定位和在國(guó)家總體變革中的角色扮演倒是什么，這才是事關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)的大命題。
而很遺憾的是，在新階段的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)生過(guò)程中，無(wú)論是開(kāi)發(fā)區(qū)自身，還是主管部門(mén)，似乎并沒(méi)有想明白這些所謂的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)到底在充當(dāng)什么改革的“試驗(yàn)田”，有時(shí)候甚至有“批帽子”之嫌疑。
此外，需要提醒的是，在過(guò)去將近三十年的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中，之所以取得很大的成功，一個(gè)很重要的原因是，其工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的思維主導(dǎo)下的園區(qū)發(fā)展模式，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)全球化而引發(fā)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潮流，而今天的在以制造業(yè)為主體的國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，將中國(guó)作為流入地的轉(zhuǎn)移已經(jīng)接近尾聲，同時(shí)，流出中國(guó)的跡象也越發(fā)明顯。在此背景下，傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展模式在后發(fā)地區(qū)或?qū)⒃庥隼Ь常@需要決策者重視。而這也恰恰表明，開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家體制變革“試驗(yàn)田”的角色回歸的重要性和迫切性。
中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)將向何處去？
開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)不僅與開(kāi)放有關(guān)，更與改革有關(guān)
開(kāi)發(fā)區(qū)又一次成為“國(guó)禮”。
6月6日，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤在與前來(lái)北京出席上合組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)的烏茲別克斯坦總統(tǒng)卡里莫夫會(huì)談時(shí)指出，兩國(guó)可以合作建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。
作為中國(guó)30年高速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)之一，開(kāi)發(fā)區(qū)正成為“中國(guó)模式”的一部分，被越來(lái)越多的友好國(guó)家所重視。用原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦一位官員的話(huà)說(shuō)，“現(xiàn)在無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，尤其是發(fā)展中國(guó)家，和中國(guó)關(guān)系好的，看到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了這么大的成就，都要求學(xué)習(xí)中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)”。
33年前，中國(guó)在南海邊“劃出一個(gè)圈”、建立最早的開(kāi)發(fā)區(qū)——深圳蛇口工業(yè)區(qū)。其后又于1984年在沿海城市建立第一批14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。而今，難以精確計(jì)數(shù)的眾多開(kāi)發(fā)區(qū)星羅棋布在中國(guó)的每一個(gè)省份，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)耀眼的明星。
僅以為數(shù)不多的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)而論，其以中國(guó)萬(wàn)分之七的土地創(chuàng)造了7%的GDP、 12%的工業(yè)增加值、6%的稅收，吸納了1/3的外商直接投資……對(duì)中國(guó)30年的高速發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)可謂居功至偉。
然而，一切俱往矣。
而今，為數(shù)眾多的開(kāi)發(fā)區(qū)已處于或正處于十字路口：在戰(zhàn)略使命上，鑒于整個(gè)國(guó)家改革的停滯，開(kāi)發(fā)區(qū)已不復(fù)當(dāng)年改革開(kāi)放試驗(yàn)田的角色熱，而變得猶疑甚至是迷失；在發(fā)展方向上，開(kāi)發(fā)區(qū)所在地區(qū)的城市化擴(kuò)張過(guò)程中，原來(lái)更多承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的開(kāi)發(fā)區(qū)紛紛向城市行政區(qū)轉(zhuǎn)型；在發(fā)展方式上，以土地開(kāi)發(fā)為主要支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)家嚴(yán)控用地指標(biāo)的背景下，發(fā)展空間日益受限；在發(fā)展政策上，隨著國(guó)家政策日趨均衡化，開(kāi)發(fā)區(qū)所能提供的發(fā)展優(yōu)勢(shì)已不再明顯；在運(yùn)作模式上，越來(lái)越多的民營(yíng)公司正侵入這一領(lǐng)域，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)政企不分的管委會(huì)運(yùn)營(yíng)模式構(gòu)成挑戰(zhàn)……正如一些地方官員所公開(kāi)表示的那樣，開(kāi)發(fā)區(qū)已不是他們經(jīng)營(yíng)城市的首選。
顯然，開(kāi)發(fā)區(qū)到了一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期：是繼續(xù)扮演中國(guó)發(fā)展探索的先鋒還是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大潮中逐漸被邊緣化，甚至消失？
1. 開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)入戰(zhàn)略迷茫期
“開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)改革開(kāi)放的產(chǎn)物。”周振邦喜歡向記者強(qiáng)調(diào)，要從歷史的角度看待開(kāi)發(fā)區(qū)。周是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)。
這一意思的潛臺(tái)詞是，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅僅是今天各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)支撐點(diǎn)，而是有著更為戰(zhàn)略性的使命、作用與價(jià)值。
從戰(zhàn)略使命看，開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)改革開(kāi)放的戰(zhàn)略舉措，直接承擔(dān)著以開(kāi)放促改革、與國(guó)際規(guī)則接軌、打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略使命。并且，將改革開(kāi)發(fā)的效益迅速擴(kuò)展到全國(guó)、作為全國(guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手，也主要是靠開(kāi)發(fā)區(qū)的形式。
“開(kāi)發(fā)區(qū)20多年來(lái)不斷掙脫各種陳舊觀(guān)念的束縛，克服有形無(wú)形的困難，為自身前進(jìn)拓出空間，每走一步都要靠銳意改革，甚至可以說(shuō)，改革比開(kāi)放困難要大得多。尤其在最初的10年，改革的任務(wù)比開(kāi)放占去開(kāi)發(fā)區(qū)更大更多的精力。”天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)副巡視員、“老開(kāi)發(fā)”王愷說(shuō)。
實(shí)際上，無(wú)論是“老開(kāi)發(fā)”、還是專(zhuān)家學(xué)者，“體制創(chuàng)新”都被視為開(kāi)發(fā)區(qū)最大的成就。隨著2001年中國(guó)正式加入世貿(mào)組織，標(biāo)志著以開(kāi)放促改革的經(jīng)濟(jì)體制改革取得歷史性進(jìn)展。
但是，2008年金融危機(jī)以來(lái)，中國(guó)以所謂“風(fēng)景這邊獨(dú)好”的優(yōu)異經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，被推向世界舞臺(tái)中央。這不僅使中國(guó)忘了自身與國(guó)際規(guī)則之間的差距，反而使得很多人更傾向于認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)摸索并實(shí)踐了一套行之有效的體制、機(jī)制，政策、方針，進(jìn)一步變革的動(dòng)力不足，甚至被評(píng)價(jià)為改革陷入“停滯期”。
在此背景之下，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展也隨之進(jìn)入戰(zhàn)略迷茫期。比如，對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)是走向體制復(fù)歸還是依舊保持獨(dú)立，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制是走向規(guī)范化、法制化還是各自探索，莫衷一是；開(kāi)發(fā)區(qū)一直以來(lái)所具備的先行先試、敢闖敢干的精神失去用武之地。用原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦綜合司司長(zhǎng)柳孝華的話(huà)形容，現(xiàn)在開(kāi)發(fā)區(qū)最核心的問(wèn)題是“找不到先試先行的內(nèi)容”。
“總的來(lái)說(shuō)，這與這十年改革開(kāi)放的頂層設(shè)計(jì)做得不好有關(guān)。”柳孝華說(shuō)，現(xiàn)在缺少一個(gè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)改革開(kāi)放的頂層設(shè)計(jì)，而這些年所謂的改革開(kāi)放的舉措都是各部門(mén)協(xié)商、妥協(xié)的結(jié)果，“不是主動(dòng)的設(shè)計(jì)，而是遇到問(wèn)題解決問(wèn)題，有很多是枝節(jié)問(wèn)題而不是頂層的戰(zhàn)略問(wèn)題，更沒(méi)有前瞻性。”
開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)不僅與開(kāi)放有關(guān)，更與改革有關(guān)
除了戰(zhàn)略使命缺失而造成的迷茫之外，開(kāi)發(fā)區(qū)自身發(fā)展亦進(jìn)入瓶頸期，面臨一系列挑戰(zhàn)。
首先，對(duì)于最早的一批開(kāi)發(fā)區(qū)而言，經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，其面臨著城市化問(wèn)題。
由于最早的開(kāi)發(fā)區(qū)大多遠(yuǎn)離城市，在其只有幾平方公里、十幾平方公里的情況下，其尚可以專(zhuān)注于招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而將社會(huì)職能甩給母城。
但是經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，這些開(kāi)發(fā)區(qū)在不斷的“開(kāi)疆拓土”后，面積早已超過(guò)當(dāng)初劃定的范圍，而擴(kuò)展到幾百平方公里的區(qū)域——天津開(kāi)發(fā)區(qū)300平方公里，廣州開(kāi)發(fā)區(qū)390平方公里，大連、青島開(kāi)發(fā)區(qū)都是400平方公里。此時(shí)，還把開(kāi)發(fā)區(qū)作為一種單純的工作場(chǎng)所，而讓員工在開(kāi)發(fā)區(qū)與母城之間“鐘擺式”奔波，已不合時(shí)宜。但是開(kāi)發(fā)區(qū)如何由一個(gè)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能、尤其是工業(yè)職能的地理區(qū)域向綜合性城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，面臨著諸多挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已被鎖死、功能分區(qū)已被固化，而開(kāi)發(fā)用地已經(jīng)告罄，轉(zhuǎn)型的騰挪空間相當(dāng)有限。
僅以開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制而言，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)面積擴(kuò)大、功能走向多元化，僅僅靠開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)來(lái)管理就適應(yīng)不了——管委會(huì)作為一級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)。西安開(kāi)發(fā)區(qū)就曾為此飽嘗其苦——由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，其在產(chǎn)業(yè)調(diào)整、征地拆遷等一系列社會(huì)管理問(wèn)題上缺乏相應(yīng)的管理權(quán)力和手段，飽嘗訪(fǎng)民圍堵之苦。
并且，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)雖然已存在近30年，但至今在國(guó)家層面并無(wú)法律地位。
其次，多年以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際上僅僅扮演了一個(gè)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)商的角色，不斷擴(kuò)大開(kāi)發(fā)面積、“攤大餅”，追求土地效益，而不知道如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和技術(shù)效益的開(kāi)發(fā)。這樣，當(dāng)開(kāi)發(fā)達(dá)到一定規(guī)模后，就遭遇天花板。尤其是在國(guó)務(wù)院對(duì)土地指標(biāo)控制日益嚴(yán)格之際。
第三，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)軍園區(qū)開(kāi)發(fā)，對(duì)以政企合一的管委會(huì)模式為代表的開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式形成了挑戰(zhàn)。
開(kāi)發(fā)區(qū)在設(shè)立之初，除上海的3個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)采用企業(yè)化運(yùn)營(yíng)外，其他開(kāi)發(fā)區(qū)基本都采用了政企合一的管委會(huì)模式，即便上海的開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)者也仍然是國(guó)有企業(yè)。毫無(wú)疑問(wèn)，政企合一的模式，是開(kāi)發(fā)區(qū)得以高速發(fā)展的關(guān)鍵。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益深化的今天，政企分開(kāi)幾成社會(huì)共識(shí)。而民營(yíng)企業(yè)介入園區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)也表明，這一模式并非不可替代。何況，政企合一的管委會(huì)模式本身帶來(lái)的諸如腐敗等副作用也不鮮見(jiàn)。
此外，還需引起注意的是，在中國(guó)特殊國(guó)情下，政企合一管委會(huì)管理模式被遮蔽的很多問(wèn)題并不引人注目，但一旦走出國(guó)門(mén)，即成問(wèn)題。
第四，新區(qū)模式對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的沖擊。“十一五”以來(lái)，中央先后批準(zhǔn)上海浦東、天津?yàn)I海、重慶兩江等副省級(jí)新區(qū)，賦予其先行先試、綜合配套改革實(shí)驗(yàn)的權(quán)力。相比起新區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)面積小、分布散，且產(chǎn)業(yè)層次低、關(guān)聯(lián)度不高。也因此，各地蜂擁追捧新區(qū)，而對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)變得不屑一顧。
那么，開(kāi)發(fā)區(qū)真的已經(jīng)過(guò)時(shí)了嗎？
3. 開(kāi)發(fā)區(qū)并未過(guò)時(shí)
答案顯然是否定的。
首先，就開(kāi)發(fā)區(qū)最初擔(dān)負(fù)的以開(kāi)放促改革的戰(zhàn)略使命而言，中國(guó)改革開(kāi)放的戰(zhàn)略并未完成，中國(guó)與國(guó)際規(guī)則之間的差距仍然不小。簡(jiǎn)言之，需要先行先試的空間依然存在，開(kāi)發(fā)區(qū)仍然可以承擔(dān)漸進(jìn)改革的戰(zhàn)略使命。
當(dāng)然，這需要中央對(duì)中國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向進(jìn)行定位，確定中國(guó)下一步改革開(kāi)放的戰(zhàn)略重點(diǎn)和目標(biāo)。否則，沒(méi)有這一改革大氣候的改變，開(kāi)發(fā)區(qū)的小氣候難以有大的作為。
其次，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，以開(kāi)發(fā)區(qū)為代表所推進(jìn)的工業(yè)化，剛剛棋至中盤(pán)，如何提高工業(yè)化質(zhì)量、在更高的層面上參與全球競(jìng)爭(zhēng)，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，仍然需要開(kāi)發(fā)區(qū)繼續(xù)探索。并且，在全國(guó)很多后發(fā)地區(qū)，工業(yè)化進(jìn)程甚至剛剛起步，開(kāi)發(fā)區(qū)依然可以成為這些地方完善產(chǎn)業(yè)布局、提升城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要選擇。
再次，即便僅就開(kāi)發(fā)區(qū)自身的發(fā)展層次而言，亦有很大的提升空間。
中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)周振邦
將開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次，以土地開(kāi)發(fā)為主要形態(tài)，開(kāi)發(fā)區(qū)拿著土地做好一級(jí)開(kāi)發(fā)后招商引資、賣(mài)給企業(yè)，開(kāi)發(fā)區(qū)獲得土地收入；第二個(gè)層次，在土地開(kāi)發(fā)之上追求附加值——諸如建設(shè)廠(chǎng)房、寫(xiě)字樓出租之類(lèi)；第三個(gè)層次，致力于構(gòu)建相互協(xié)作的產(chǎn)業(yè)集群，尋求產(chǎn)業(yè)增值。
如果將開(kāi)發(fā)區(qū)視為一種特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，只要國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要在局部領(lǐng)域進(jìn)行先行先試的探索，就會(huì)有特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)存在。因?yàn)槊恳粋�(gè)產(chǎn)業(yè)的特征決定了一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能和模式。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)。就此而言，開(kāi)發(fā)區(qū)作為一種特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)將永遠(yuǎn)有存在價(jià)值和發(fā)展空間。
不過(guò)與上述發(fā)展空間相比，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展空間最大、歷史意義最大、也最緊迫的問(wèn)題，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中與工業(yè)化并駕齊驅(qū)的另一命題：城市化。
4. 開(kāi)發(fā)區(qū)的“城”時(shí)代
與工業(yè)化的一騎絕塵相比，中國(guó)的城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，而工業(yè)化與城市化密切相關(guān)——近代以來(lái)，工業(yè)化是城市化的最大推動(dòng)力。開(kāi)發(fā)區(qū)在驅(qū)動(dòng)工業(yè)化這一中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的輪子之后，將順理成章的面對(duì)城市化命題。更何況，開(kāi)發(fā)區(qū)在這方面有過(guò)諸多深刻的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
目前，城市化率和工業(yè)化率之比，世界平均水平為1.48；而中國(guó)僅為1.1。從中央高層釋放的政策信號(hào)來(lái)看，推動(dòng)城鎮(zhèn)化將成為接下來(lái)中國(guó)重要的發(fā)展戰(zhàn)略。
在今年4月2日的博鰲亞洲論壇和5月3日的中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系高層會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)均表示，城鎮(zhèn)化是中國(guó)內(nèi)需最大的潛力所在，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)有1000多萬(wàn)人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，從而釋放巨大的消費(fèi)和投資需求。
從開(kāi)發(fā)區(qū)的形態(tài)、功能以及國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)還處于工業(yè)化階段，絕大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)會(huì)被城市化所覆蓋，城市化將成為開(kāi)發(fā)區(qū)重要的探索任務(wù)。
實(shí)際上，即便不談未來(lái)城鎮(zhèn)化率的繼續(xù)提高，僅就中國(guó)當(dāng)前的城市化發(fā)展情況而言，開(kāi)發(fā)區(qū)都面臨著、或者說(shuō)已經(jīng)面臨著城市化問(wèn)題。
在今年3月的一次公開(kāi)論壇上，國(guó)務(wù)院農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，中國(guó)被宣稱(chēng)為51.3%的城市化率中至少要砍掉1/3。因?yàn)椋鞘谢式y(tǒng)計(jì)是以在城鎮(zhèn)生活半年以上的人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際上這些人中相當(dāng)一部分是農(nóng)民工，他們生活在城市，卻未必是標(biāo)準(zhǔn)意義上的“城里人”。
開(kāi)發(fā)區(qū)里的現(xiàn)實(shí)，最直觀(guān)的反映了上述情況。無(wú)論是在天津開(kāi)發(fā)區(qū)，還是在北京亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，下班時(shí)，大量年輕工人涌出廠(chǎng)房，迅速消失在各個(gè)角落——或者是開(kāi)發(fā)區(qū)里的宿舍，或者是鄰近地區(qū)的出租屋。他們被招來(lái)充實(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)工廠(chǎng)里的流水線(xiàn)，但從未被開(kāi)發(fā)區(qū)、被政府視為值得永久留下的人，開(kāi)發(fā)區(qū)在乎的是他們的青春、他們的勞動(dòng)力——所謂的“人口紅利”。
雖然，近年來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)也突破“以工業(yè)為主”的固有思維，開(kāi)始大興房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。可那都是面向本地居民、或者城市白領(lǐng)，而從未想過(guò)要給這些流水線(xiàn)的打工仔們蓋他們買(mǎi)得起的房子。
當(dāng)然，開(kāi)發(fā)區(qū)需要為此付出代價(jià)：它們一邊享受著噌噌躥升的GDP數(shù)字，一邊承受著門(mén)可羅雀的冷清。而工作與生活分離、開(kāi)發(fā)區(qū)與母城脫節(jié)、工業(yè)化與城市化“兩張皮”的不可持續(xù)，最終迫使開(kāi)發(fā)區(qū)走出“孤島”，向城市轉(zhuǎn)型。
顯然，這是大勢(shì)所趨，不得不為。但對(duì)多年“以工業(yè)為主”的開(kāi)發(fā)區(qū)而言，向綜合性城市新區(qū)轉(zhuǎn)變，其過(guò)程之艱難，可想而知。
在此過(guò)程中，相當(dāng)一部分開(kāi)發(fā)區(qū)選擇了與行政區(qū)合并的道路。且不談這種被稱(chēng)為“體制復(fù)歸”的發(fā)展路徑，將就此失去開(kāi)發(fā)區(qū)探索多年所形成的精簡(jiǎn)高效的“小政府、大社會(huì)”管理精髓，僅就開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系而言，他們將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里飽受彼此間齟齬不斷的折磨。
以天津開(kāi)發(fā)區(qū)為例，雖然濱海新區(qū)政府組成人員中相當(dāng)一部分是從泰達(dá)抽調(diào)，但從泰達(dá)管委會(huì)上下言談舉止間，能輕易感受到其與濱海新區(qū)微妙、復(fù)雜的關(guān)系。
至于這些以開(kāi)發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)形成的新城區(qū)，如何與老城區(qū)互動(dòng)發(fā)展，則是其需要跨越的另一難題。
5. 市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)是方向
對(duì)于30年來(lái)的開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速成長(zhǎng)，政企合一的管委會(huì)運(yùn)作模式，功不可沒(méi)。尤其是在早期，開(kāi)發(fā)區(qū)突破體制、籌集資金的過(guò)程中，更是如此。
如果沒(méi)有這一體制，很難想象開(kāi)發(fā)區(qū)能夠玩兒出土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用和財(cái)政稅收捆綁形成資金大循環(huán)模式——而沒(méi)有這一資金循環(huán)模式，很難想象開(kāi)發(fā)區(qū)能夠在國(guó)家沒(méi)有多少資金投入的情況迅速滾動(dòng)開(kāi)發(fā)、打開(kāi)局面。
但而今，這一模式受到挑戰(zhàn)。
首先，這一模式遭到產(chǎn)業(yè)園區(qū)純市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式的挑戰(zhàn)。
在第一批由國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)中，上海的3家開(kāi)發(fā)區(qū)另辟蹊徑采用了企業(yè)化運(yùn)作模式。近30年的事實(shí)證明，這一模式是成功的。
以上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)為例，其不僅成功的將漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)作為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)層次最高、集群效應(yīng)最突出的少數(shù)幾家開(kāi)發(fā)區(qū)之一，更成功將模式輸出到上海浦江、新橋、九亭，甚至輸出到浙江海寧。既然漕河涇這種純市場(chǎng)化運(yùn)作模式可以成功，那么就沒(méi)有理由不采用市場(chǎng)化運(yùn)作而繼續(xù)堅(jiān)持采用政企合一的管委會(huì)模式。
事實(shí)上，即便是采用管委會(huì)模式的天津泰達(dá)，亦早將其旗下負(fù)責(zé)園區(qū)開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)包裝上市了。
其次，政企合一的運(yùn)營(yíng)模式先天存在著腐敗的弊端。
并且，在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟的社會(huì)里，政企合一的巨無(wú)霸很難不被視為“雙面怪獸”，而顯得格格不入。
最后，開(kāi)發(fā)區(qū)“走出去”戰(zhàn)略，某種程度上也要求其走向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。
截至目前，僅在非洲，中國(guó)就與相關(guān)國(guó)家合作、以開(kāi)發(fā)區(qū)為模板建立了16個(gè)規(guī)模不等的經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)。無(wú)一例外，這些園區(qū)都采用了市場(chǎng)化運(yùn)作模式，而不是政企合一的管委會(huì)。如果基于中國(guó)特色而形成的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展模式在非洲抽象為市場(chǎng)化運(yùn)作模式而無(wú)法取得成功的話(huà)，只能說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)是中國(guó)特定時(shí)期、特定情形下的特定產(chǎn)物，而不是一種可復(fù)制的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，基于此，可以說(shuō)，境外合作區(qū)某種程度上是開(kāi)發(fā)區(qū)模式是否稱(chēng)其為模式、是否是一種成功的發(fā)展模式的試金石。
如果以周振邦的開(kāi)發(fā)區(qū)三層次論來(lái)推導(dǎo)，同樣可以得出相同的結(jié)論。因?yàn)椋陂_(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的第一層次上，政府可以占主導(dǎo)，但隨著其向更高層次的發(fā)展，政府的作用逐步弱化。尤其是在第三層次上，決定企業(yè)能否在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)形成具體效應(yīng)的完全是市場(chǎng)規(guī)律，而不是“有形之手”的作用。
公司制的運(yùn)作模式，不僅可以在開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)、招商引資、管理運(yùn)行中起作用，甚至還可以做成像麥肯錫這樣的咨詢(xún)公司，提供思想，給園區(qū)的企業(yè)做解決方案。
當(dāng)然，市場(chǎng)化運(yùn)作會(huì)對(duì)當(dāng)前的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制形成挑戰(zhàn)。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制除了向行政區(qū)演變、“體制復(fù)歸”外——這并不是堅(jiān)持信念的所有的“老開(kāi)發(fā)”們所樂(lè)見(jiàn)的變革方向；而“老開(kāi)發(fā)”們呼吁多年的開(kāi)發(fā)區(qū)立法使開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制走向規(guī)范化法制化的努力事實(shí)上也已遭遇挫折。這也要求開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制另辟蹊徑。
原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦綜合司司長(zhǎng)柳孝華的建議是，可以仿照新加坡、香港，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)。通俗的講，法定機(jī)構(gòu)就是企業(yè)化的政府，但不納入政府序列，只采取管理局的方式，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理的授權(quán)，行政事務(wù)交給當(dāng)?shù)氐男姓䴔C(jī)構(gòu)去做，繼續(xù)保持技術(shù)開(kāi)發(fā)、精簡(jiǎn)高效的優(yōu)勢(shì)。
與對(duì)當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的挑戰(zhàn)相比，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)另一挑戰(zhàn)是，其需要一個(gè)法治政府。而這也正是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需要。
爭(zhēng)議國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容：國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)不能淪落為“帽子”
開(kāi)發(fā)區(qū)謀求升級(jí)的舉動(dòng)，正暗潮洶涌。
2009年國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容的閘門(mén)在關(guān)閉五年之后倏然敞開(kāi)，此后兩三年間，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)由之前的54家急劇擴(kuò)展到而今的135家。而這又刺激更多的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)萌生升級(jí)之意。
僅在安徽省內(nèi)，目前就有五家開(kāi)發(fā)區(qū)和高新區(qū)正在準(zhǔn)備申請(qǐng)成為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新區(qū)。而此前的2011年一年內(nèi)，安徽就有銅陵、滁州、池州三家經(jīng)開(kāi)區(qū)獲批升為國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)。
事實(shí)上，不僅僅是安徽。從全國(guó)范圍內(nèi)看，更多的開(kāi)發(fā)區(qū)亦正在申請(qǐng)中。
從地方角度考慮，當(dāng)然能理解其升級(jí)沖動(dòng)背后的政績(jī)和利益訴求。但從國(guó)家戰(zhàn)略角度來(lái)看，當(dāng)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)大量增加，其難免有淪落為一種虛銜、榮耀與“帽子”的危險(xiǎn)，并導(dǎo)致國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)失去其原本應(yīng)有的承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略探索的使命。
1. 開(kāi)發(fā)區(qū)新升級(jí)運(yùn)動(dòng)
此次開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)升級(jí)風(fēng)潮起于2009年，盛行于2011年。
2003 年，由于經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，各地出現(xiàn)了大量不顧實(shí)際條件、盲目設(shè)立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》。自此，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)工作閘門(mén)關(guān)閉。對(duì)于很多早就在謀劃升級(jí)的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，這一等就是5 年。
2009 年，作為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)成立25 周年的賀禮，審批閘門(mén)再次謹(jǐn)慎開(kāi)啟。
按照相關(guān)規(guī)定，申報(bào)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)需符合以下條件之一：1.主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在申報(bào)前兩年保持持續(xù)增長(zhǎng)，綜合投資環(huán)境評(píng)價(jià)總指數(shù)排名在25位之前；2.年工業(yè)產(chǎn)值40億元/平方公里以上；3.年稅收收入達(dá)到10億元；4.年出口額達(dá)到5億美元；5.實(shí)際吸收外商直接投資累計(jì)10億美元。
當(dāng)年，兩家省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和兩家高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)幸運(yùn)獲得升級(jí)“禮包”。此后，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容突然加速。
僅2010年上半年，就有23家省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)陸續(xù)升格為國(guó)家級(jí)。在高峰的2011年，在長(zhǎng)三角地區(qū)，就有安徽池州、江蘇張家港、江蘇太倉(cāng)港、江蘇錫山、江蘇鹽城、浙江嘉善等多家開(kāi)發(fā)區(qū)以及江陰國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)。以山東為例，經(jīng)過(guò)這一輪的“跑部行動(dòng)”，山東省國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到9個(gè)。
經(jīng)過(guò)這一輪擴(kuò)容之后，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量比過(guò)去20多年的總和還多。而或許正是鑒于這輪國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容大開(kāi)閘，更多的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始蠢蠢欲動(dòng)。
比如，2月20日公布的《2012年河南省對(duì)外開(kāi)放和大招商工作專(zhuān)項(xiàng)方案》就明確提出“加大國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)力度，支持具備條件的國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)和調(diào)整區(qū)位，支持符合條件的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)申建國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)”。
2. “國(guó)家級(jí)”的誘惑
通過(guò)分析新擴(kuò)容的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的分布特點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，此次擴(kuò)容從一定程度上，是要為“十一五”以來(lái)密集出臺(tái)的一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提供戰(zhàn)術(shù)上的支撐。
比如，此次批復(fù)的國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)，相當(dāng)大一部分位于區(qū)域規(guī)劃范圍之內(nèi)，正如金昌、天水對(duì)應(yīng)《關(guān)中- 天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，吉林對(duì)應(yīng)《長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)規(guī)劃》，九江對(duì)應(yīng)《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，馬鞍山、安慶對(duì)應(yīng)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，東營(yíng)對(duì)應(yīng)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》………從一定程度上來(lái)說(shuō)，新擴(kuò)容的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃之間既形成了一種“點(diǎn)面”關(guān)系，也形成一種“虛實(shí)”關(guān)系，因?yàn)椋挥蝎@得更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施才能真正落到實(shí)處。
開(kāi)發(fā)區(qū)的原上級(jí)主管部門(mén)國(guó)務(wù)院特區(qū)辦原綜合司司長(zhǎng)柳孝華的說(shuō)法也印證了這一分析。
“現(xiàn)在是王岐山副總理主管開(kāi)發(fā)區(qū)的工作，我的理解是，國(guó)家把每一個(gè)單個(gè)的開(kāi)發(fā)區(qū)當(dāng)做一個(gè)區(qū)域的支撐點(diǎn)。”柳孝華說(shuō)。
比起中央從落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃出發(fā)而對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容，地方——無(wú)論是省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)還是所在地政府——有著更強(qiáng)烈的升級(jí)沖動(dòng)。
除了政績(jī)因素，開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)還有一系列“好處”：第一，面子因素——躋身“國(guó)家隊(duì)”了；第二，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的軟品牌因素——影響力更大、更易于吸引投資；第三，交流的平臺(tái)不同，視野不一樣。
此外，升級(jí)進(jìn)入“國(guó)家隊(duì)”后的開(kāi)發(fā)區(qū)，國(guó)家將在安排建設(shè)用地指標(biāo)、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款項(xiàng)目的貼息規(guī)模和提高貼補(bǔ)率等方面給予更多的優(yōu)惠。同時(shí)，升級(jí)后的開(kāi)發(fā)區(qū)可以享受同級(jí)人民政府的審批權(quán)限，從而提高服務(wù)效率，打造更加優(yōu)越的投資軟環(huán)境。
“為什么國(guó)家要公布1568家國(guó)家級(jí)和升級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)名單？就是銀行貸款就優(yōu)先啊！”中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)周振邦說(shuō)，“國(guó)家承認(rèn)了就是給你一個(gè)軟平臺(tái)，投資環(huán)境就變了，無(wú)形的東西給你了，競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)了”。
3. 國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)承擔(dān)戰(zhàn)略使命
雖然對(duì)中央進(jìn)行國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)容的戰(zhàn)略意圖表示理解，但柳孝華不乏憂(yōu)慮。
“比如說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量是不是太多了？單個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)模是不是還不夠？布局上是不是有點(diǎn)分散？”在柳孝華看來(lái)，沿海的開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多——僅江蘇省，國(guó)家級(jí)和省級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)就有100多個(gè)，還不包括更低級(jí)的——中西部跟著沿海的方式做，每個(gè)縣都設(shè)了開(kāi)發(fā)區(qū)，“這個(gè)行政成本是相當(dāng)高的”。而且，中央只是批準(zhǔn)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)而缺乏國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的退出機(jī)制，缺乏激勵(lì)。
相較于上述問(wèn)題，柳孝華更大的憂(yōu)慮是擔(dān)心國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多之后出現(xiàn)戰(zhàn)略迷失。據(jù)柳孝華介紹，最初的一批國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)是屬于國(guó)家戰(zhàn)略--當(dāng)時(shí)，中央的意圖是，把沿海兩億人甩到國(guó)際市場(chǎng)“找飯吃”，把國(guó)內(nèi)市場(chǎng)讓出來(lái)。“現(xiàn)在就有個(gè)問(wèn)題：國(guó)家批那么多國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，賦予了他們什么戰(zhàn)略？要求他們做什么？并不清楚。”
“現(xiàn)在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)就是批個(gè)帽子，具體還是由當(dāng)?shù)夭块T(mén)在做。” 在柳孝華看來(lái)，這多少脫離了國(guó)家最初設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略意圖。
對(duì)于當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)這一局面，柳孝華的設(shè)想是，“國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)能不能抽出幾大板塊，除了兼顧本地的發(fā)展以外，還兼顧到國(guó)家大的經(jīng)濟(jì)板塊、大的戰(zhàn)略？起碼激勵(lì)他們?cè)趪?guó)家使命中承擔(dān)更重要的角色！”
開(kāi)發(fā)區(qū)“走出去”：有哪些模式可以復(fù)制？
鄭軍坐在北京的辦公室里，心中牽掛著萬(wàn)里之外的尼日利亞萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)。
鄭軍是中非萊基投資有限公司總經(jīng)理。其負(fù)責(zé)的萊基自由貿(mào)易區(qū)，位于尼日利亞拉各斯州東南部萊基半島上，由中國(guó)與尼日利亞拉各斯州的一家國(guó)企以中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)為模板，共同開(kāi)發(fā)。
萊基自由貿(mào)易區(qū)只是2006年以來(lái)中國(guó)商務(wù)部批準(zhǔn)的19家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)中的一個(gè)縮影。作為中國(guó)30年高速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)之一，開(kāi)發(fā)區(qū)正成為“中國(guó)模式”的一部分，被越來(lái)越多的友好國(guó)家所重視。用原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦一位官員的話(huà)說(shuō)，“現(xiàn)在無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，尤其是發(fā)展中國(guó)家，和中國(guó)關(guān)系好的，看到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了這么大的成就，都要求學(xué)習(xí)中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)”。
甚至是亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行這些國(guó)際組織，也已注意到中國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)在推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，而試圖將其作為一種模式推廣至發(fā)展中國(guó)家，以解決當(dāng)?shù)刎毨Ш吐浜蟮貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
在中國(guó)特殊國(guó)情中發(fā)展起來(lái)的開(kāi)發(fā)區(qū)模式，能否成功“走出去”？在其“走出去”的過(guò)程中，哪些經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制？又有哪些需要做適應(yīng)性調(diào)整？
“走出去”興辦開(kāi)發(fā)區(qū)
建設(shè)萊基自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)想，最早由中非萊基董事長(zhǎng)、萊基開(kāi)發(fā)總經(jīng)理陳曉星提出。
基于中非之間的傳統(tǒng)友誼，包括中鐵建在內(nèi)的大量中國(guó)建筑施工企業(yè)在非洲耕耘甚久。1997年，陳曉星以中鐵建旗下中土公司副總經(jīng)理兼中土駐尼日利亞總經(jīng)理的身份，開(kāi)始常駐尼日利亞。
陳曉星在做基建的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于尼日利亞工業(yè)加工能力差，建材、原材料需要進(jìn)口，既增加了成本，也會(huì)影響工期。他遂萌生在尼日利亞當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)小工業(yè)園、生產(chǎn)建材的設(shè)想。在后來(lái)與國(guó)內(nèi)一些投資者的交流中，對(duì)方建議他們仿照國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，做大工業(yè)園區(qū)，并積極向當(dāng)?shù)卣疇?zhēng)取一些優(yōu)惠政策。
陳曉星在尼日利亞建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)想，也得到了尼日利亞時(shí)任總統(tǒng)奧巴桑喬的支持，其對(duì)借鑒中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，興趣濃厚。
與萊基自貿(mào)區(qū)由企業(yè)推動(dòng)不同，埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)一開(kāi)始即是政府間項(xiàng)目。1998年，為支持非洲發(fā)展，中國(guó)政府確定了建設(shè)埃及蘇伊士特區(qū)的援外項(xiàng)目。天津泰達(dá)投資控股有限公司承接這一項(xiàng)目。
萊基自由貿(mào)易區(qū)取得突破性進(jìn)展是在2006年。在這年11月份的“中非合作論壇”北京峰會(huì)上，胡錦濤主席提出了支持非洲發(fā)展的八項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施，其中包括“將在非洲設(shè)立3-5個(gè)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”。而中尼萊基自貿(mào)區(qū)、中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)正是胡錦濤主席做出承諾的基礎(chǔ)。
借著中非合作論壇的東風(fēng)，萊基自由貿(mào)易區(qū)正式得到了中尼雙方政府的支持，并于2006年5月開(kāi)始動(dòng)土建設(shè)。
根據(jù)雙方協(xié)議，尼日利亞拉各斯州政府在靠近大西洋的萊基半島劃出30平方公里土地，交由中尼雙方共同成立的合資公司特許經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)50年。中方由中鐵建(含中土公司)、中非發(fā)展基金、江蘇江寧開(kāi)發(fā)區(qū)共同出資成立項(xiàng)目公司，該公司再與尼日利亞拉各斯州政府所屬的一家公司組成合資公司開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)萊基自貿(mào)區(qū)。
也是從2006年開(kāi)始，中國(guó)商務(wù)部積極鼓勵(lì)企業(yè)在國(guó)外進(jìn)行合作區(qū)建設(shè)，分兩批批準(zhǔn)了19家境外合作區(qū)。第一批于2006年 11月底審批結(jié)束，共批準(zhǔn)了8家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)；第二批于2007年底審批結(jié)束，共批準(zhǔn)了11家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。
可復(fù)制的與不可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)
據(jù)鄭軍介紹，根據(jù)規(guī)劃，萊基自由貿(mào)易區(qū)未來(lái)將形成“一帶，二心，三片，五組，七園”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。即一條綜合商業(yè)服務(wù)帶、兩個(gè)產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)中心、三大主導(dǎo)功能區(qū)、五個(gè)居住組團(tuán)及七個(gè)專(zhuān)業(yè)園區(qū)。
“這是在總結(jié)國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)和參考了蘇州工業(yè)園的模式后確定的。”鄭軍說(shuō)，“萊基自由貿(mào)易區(qū)要形成一個(gè)品牌，做成境外開(kāi)發(fā)區(qū)的典范。”
“根據(jù)國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃到2015年，中尼雙方投資7億美金，先期建設(shè)11.79平方公里。”鄭軍對(duì)記者表示。
截至目前，萊基自貿(mào)區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入已經(jīng)達(dá)8254萬(wàn)美元，主要建設(shè)了一些道路、辦公樓和廠(chǎng)房。有75家企業(yè)簽署了到園區(qū)投資的意向書(shū)。其中，28家企業(yè)已經(jīng)在園區(qū)注冊(cè)。
起步更早的中埃蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)情況也大同小異。截至2011年年底，合作區(qū)已累計(jì)投資近7000萬(wàn)美元，起步區(qū)1.34平方公里已基本建成，入駐企業(yè)26家，吸引投資近5億美元。
但在鄭軍看來(lái)，萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)進(jìn)度還是“有點(diǎn)慢”，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。究其原因，雖然萊基自由貿(mào)易區(qū)得到了中尼雙方戰(zhàn)略層面的認(rèn)可，但戰(zhàn)術(shù)層面事情的落實(shí)、工作效率并未達(dá)預(yù)期，以致進(jìn)展速度未能按預(yù)期進(jìn)行。
“現(xiàn)在萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)基本上學(xué)習(xí)的是國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。”鄭軍說(shuō)，國(guó)內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)大部分是由政府派出機(jī)構(gòu)管委會(huì)主導(dǎo)，可以集中資源、集中力量、各方面匹配的相當(dāng)?shù)轿唬欢惩夂献鲄^(qū)設(shè)立的原則是政府引導(dǎo)、企業(yè)為主、市場(chǎng)運(yùn)作，主要是由企業(yè)在做。
“境外合作區(qū)建設(shè)，最缺的就是政府層面的支持。”鄭軍對(duì)記者表示，非洲多數(shù)國(guó)家施行民主制，每個(gè)人都有表達(dá)自己想法的權(quán)利，因此操作層面就會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，需要時(shí)間、需要雙方的磨合。
對(duì)萊基自貿(mào)區(qū)的這一遭遇，蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)副總經(jīng)理李代新可謂感同深受。“園區(qū)擁有良好的外部環(huán)境是園區(qū)成功經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，特別是所在地政府給予的相應(yīng)支持。”
對(duì)于在國(guó)內(nèi)有過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的李代新而言，國(guó)外運(yùn)作開(kāi)發(fā)區(qū)與國(guó)內(nèi)最大的區(qū)別是，國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)大都采用土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用和財(cái)政稅收捆綁而形成的資金大循環(huán)模式，而此模式在境外不適用。
“土地的大量開(kāi)發(fā)以及對(duì)于園區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)，需要投入大量資金，而園區(qū)運(yùn)營(yíng)商在資金方面可能會(huì)遇到回收時(shí)間較長(zhǎng)、盈利不足的問(wèn)題。所以，作為市場(chǎng)化運(yùn)作的開(kāi)發(fā)企業(yè)，必須找到自己企業(yè)的盈利模式才能持續(xù)發(fā)展。”李代新說(shuō)。
目前，萊基自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)正處于第二個(gè)五年規(guī)劃期，鄭軍仍然信心滿(mǎn)滿(mǎn)。但他并不諱言，萊基自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)對(duì)他而言，最強(qiáng)烈感覺(jué)是“難”。
“境外合作區(qū)建設(shè)，仍然任重道遠(yuǎn)。”鄭軍說(shuō)。
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