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城鄉(xiāng)一體化的國際經(jīng)驗
作者:章壽榮、… 文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng) 點(diǎn)擊數(shù):2580 更新時間:2012-6-8 23:22:08

從世界城市化進(jìn)程的視角看歐美發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)關(guān)系沿著“合—分—合”的歷史軌跡正步入城鄉(xiāng)一體化的高級階段。一些發(fā)展中國家對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也進(jìn)行了探索,獲得了有益的成果和經(jīng)驗。這對江蘇城鄉(xiāng)一體化的深入發(fā)展具有較強(qiáng)的借鑒意義。

—、德國城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗

當(dāng)前德國以及其他一些西歐工業(yè)化國家的城市化水平都高達(dá)90%左右,形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨(dú)特模式。其在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的主要經(jīng)驗有:

 1、注重建立均衡發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。德國在聯(lián)邦憲法中規(guī)定:追求全德國區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域規(guī)劃的政策上始終貫徹兩項重要原則:一是在全國境內(nèi)形成平等的生活環(huán)境,減小各地區(qū)的差異;二是追求可持續(xù)發(fā)展,使后代有生存和發(fā)展的機(jī)會。德國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心職能分散在全國各地城市,以形成全國城市均衡分布的局面。德國在20世紀(jì)五六十年代相繼立法,把保護(hù)村莊原有形態(tài)、有限度的改造更新老建筑和保護(hù)村莊的生態(tài)環(huán)境作為村莊更新的主要任務(wù),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

 2、開展城鄉(xiāng)“等值化”建設(shè)。上世紀(jì)五十年代,德國賽德爾基金會所倡導(dǎo)的“等值化”理念得到實(shí)踐:通過土地整理、村莊革新等方式,實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村與城市生活不同但等值”的目標(biāo),使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)得以平衡發(fā)展。這一計劃自50年前在巴伐利亞開始實(shí)施后,成為德國農(nóng)村發(fā)展的普遍模式,并在1990年起成為歐盟農(nóng)村政策的方向。目前在巴伐利亞州,農(nóng)村地區(qū)占州總面積的80%以上,為近60%的人口提供居住、工作和生活空間。城鄉(xiāng)等值化確立的核心思想是:讓農(nóng)民在工作條件、就業(yè)機(jī)會、收入水平、居住環(huán)境、社會待遇等生活質(zhì)量方面與城市形態(tài)不同類但等值。農(nóng)村建設(shè)因地制宜,量力而行,根據(jù)農(nóng)村的自然環(huán)境和人文歷史傳統(tǒng),尊重和保護(hù)農(nóng)村經(jīng)過長期的歷史積淀而形成的淳樸、厚重的民風(fēng)民俗,不盲目照搬大城市的生活模式。著重建設(shè)一種既有現(xiàn)代工業(yè)文明的因素,又保存著優(yōu)秀傳統(tǒng)文化印記的“田園式”的新農(nóng)村。

 3、統(tǒng)一而健全的社會保障體系降低了“城市化”的門檻。德國在憲法上規(guī)定了人的基本權(quán)利,如選舉、工作、遷徙、就學(xué)、社會保障等平等的權(quán)利,在社會上沒有明顯的農(nóng)工、城鄉(xiāng)差別,可以說農(nóng)民享有一切城市居民的權(quán)利。農(nóng)工差別只是從事工作性質(zhì)的差別。只要農(nóng)民進(jìn)城工作,按章納稅,進(jìn)入社會保障,就成為城市居民。50年代,出臺了農(nóng)民賣地退休補(bǔ)貼政策,對農(nóng)民賣地退休者國家給予額外退休金,促進(jìn)了生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

 4、方便的交通系統(tǒng)為城市均衡發(fā)展提供了重要保障。大量的有軌電車為城市的跨區(qū)域發(fā)展提供了條件。同時,方便的公共交通將各個市鎮(zhèn)聯(lián)系起來,形成網(wǎng)絡(luò),加之小轎車的普及,人們的活動半徑擴(kuò)大。人們可以居住在小鎮(zhèn)而到別的城市工作,良好的居住環(huán)境往往成為人們居住的首要目標(biāo)。

 二、美國城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐

 早在19世紀(jì)至20世紀(jì)期間,美國就從農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣两褚咽且粋高度城市化的國家,且在持續(xù)的城市化過程中,城鄉(xiāng)一體化的趨勢明顯。

 1、交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展極大地促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。20世紀(jì)初汽車出現(xiàn)后,美國掀起了改善公路運(yùn)動。1910年成立了“美國公路改進(jìn)協(xié)會”,各州撥款數(shù)百萬美元改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各郡的公路。1916年,美國政府頒布聯(lián)邦資助公路法,提出在全國新修41000英里長的公路。高速公路網(wǎng)的建成,大大提高了運(yùn)輸效率,加快了城郊一體化進(jìn)程。到20世紀(jì)90年代初,州際高速公路系統(tǒng)全部完成,使得遠(yuǎn)離鐵路線的鄉(xiāng)區(qū)很容易到達(dá)城市,引起了居住、商業(yè)、工業(yè)的郊區(qū)化,也為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移打開了方便之門。

 2、工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性循環(huán)。美國的工業(yè)化是從棉紡織業(yè)開始的,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,到1860年時,農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在美國工業(yè)化過程中占據(jù)重要地位。美國工業(yè)化的這種特點(diǎn)促使農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快,反過來又刺激了工業(yè)發(fā)展,農(nóng)工協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)了城市化較快發(fā)展。同時,美國特別重視產(chǎn)業(yè)的升級換代與配套服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)從工業(yè)化較早階段開始就呈現(xiàn)出與第二產(chǎn)業(yè)同步增長或比第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)優(yōu)先增長的趨勢,農(nóng)業(yè)勞動力一開始就較多地流入了第三產(chǎn)業(yè)。

 3、農(nóng)村發(fā)展立法促進(jìn)了美國的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大,是各國現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策支持,是縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段。美國在戰(zhàn)后初期,實(shí)施了農(nóng)場政策和農(nóng)場家計政策。1955年美國農(nóng)業(yè)部首次提出“農(nóng)村發(fā)展計劃”,20世紀(jì)60年代提出“反貧困戰(zhàn)爭”。隨著農(nóng)業(yè)地位下降,農(nóng)村發(fā)展政策重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村振興,80年代重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,并開始與農(nóng)場支持立法融合。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,美國農(nóng)村發(fā)展立法內(nèi)容更為廣泛、政府職能更重要、支持力度更大、農(nóng)村發(fā)展政策與農(nóng)場支持政策不斷融合,持續(xù)推動了美國農(nóng)村地區(qū)進(jìn)步,促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。

 三、日本城鄉(xiāng)一體化的特點(diǎn)

 戰(zhàn)后,日本進(jìn)入城市化高速增長期,城市數(shù)量和城市人口不斷增加。2005年日本的城市化水平為65.7%,城市人口為8400萬,城鄉(xiāng)之間的差距不斷縮小。據(jù)統(tǒng)計,1977年,日本的農(nóng)民戶均收入已經(jīng)高于職工戶均收入,農(nóng)民人均收入92.2萬日元,工人則為81.7萬日元。

 1、政府提供的公共服務(wù)極大地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。高質(zhì)量的教育成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)效率提高的共同前提,也促進(jìn)了農(nóng)民的城市化。城鄉(xiāng)一致的社會保障體系,提高了農(nóng)民的生活水平,也保證了社會的和諧發(fā)展。政府為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供的科技服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)業(yè)協(xié)會的發(fā)展改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展的軟硬環(huán)境,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率,促進(jìn)了農(nóng)民收入的提高。值得指出的是,日本在發(fā)展過程中及時將農(nóng)民納入全國統(tǒng)一的社會保障網(wǎng)絡(luò),沒有出現(xiàn)長期在公共服務(wù)方面歧視農(nóng)村和農(nóng)民的階段。

 2、土地的規(guī)模經(jīng)營提高了農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)效率。日本于1961年制定了《農(nóng)業(yè)基本法》,該法以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動者的收入和生活水準(zhǔn),使其達(dá)到與其他產(chǎn)業(yè)勞動者基本均衡的水平為首要政策目標(biāo)。1962年和1970年先后兩次修改《農(nóng)地法》,廢除土地保有面積的上限,撤銷對地租的限制。1993年,日本政府又修訂了《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基磐強(qiáng)化促進(jìn)法》,提出了“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”制度,將符合要求的申請者確定為“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”,并在土地集中、貸款和固定資產(chǎn)投資方面給予支持,引發(fā)了一輪農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和規(guī)模經(jīng)營的高潮。

 3、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改善促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,民眾對于農(nóng)產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化,糧食作物的需求相對下降,而蔬菜、水果和畜產(chǎn)品等的需求相對上升。為了改變傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu),《農(nóng)業(yè)基本法》指出要對需求量增加的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)行擴(kuò)大,對需求量減少的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)換,和外國農(nóng)產(chǎn)品形成競爭的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)行合理化配置,以謀求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“選擇性擴(kuò)大”。法律的制定有效地緩解了日本農(nóng)產(chǎn)品的供求結(jié)構(gòu)矛盾,促進(jìn)了日本農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

 四、拉美國家“城鄉(xiāng)一體化”的經(jīng)驗教訓(xùn)

 19世紀(jì)末,一些拉美國家開始啟動現(xiàn)代化進(jìn)程;20世紀(jì)50年代,大多數(shù)拉美國家先后進(jìn)入了現(xiàn)代化的起飛階段。由于現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn),拉美國家城市化取得了令人矚目的成就。1950年的城市人口占總?cè)丝诘?/SPAN>41.6%;1980年達(dá)到65.6%,已接近歐洲的城市化水平。

 然而,在城市化的浪潮中,拉美國家大批農(nóng)民因農(nóng)村土地被征用和因受大地主階級的競爭擠壓破產(chǎn)而涌進(jìn)城市,但由于缺乏就業(yè)技能和就業(yè)崗位,大批失地農(nóng)民生活在城市與鄉(xiāng)村的邊緣地帶,形成大規(guī)模的城市貧民窟。據(jù)統(tǒng)計,目前巴西這種城市貧民約3500萬人,占全國人口的20%左右。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于:拉美國家政府為保證工業(yè)化的發(fā)展和城市人口的生活,以求社會安定,有意識地壓低農(nóng)產(chǎn)品價格,這就嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。各國政府僅注重出口農(nóng)業(yè)的發(fā)展,信貸政策向大型農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜,小農(nóng)的發(fā)展日益艱難又加重了農(nóng)民的貧困化。由于明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施非常落后,農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸損耗相當(dāng)嚴(yán)重;另一方面,由于缺乏技術(shù)而無力對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工,增值的利益被轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)國家。可以說,忽視農(nóng)民的基本利益和權(quán)益是拉美國家未能處理好城鄉(xiāng)關(guān)系最重要的原因之一。

 

作者單位:江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

資料來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)

 

文章錄入:zhangtinglin    責(zé)任編輯:zhangtinglin 
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