最近，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺，表明在當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重大變化、國內(nèi)各項(xiàng)改革深入推進(jìn)的新形勢下，探索長三角區(qū)域整合的新模式，提高長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國際競爭力，已提升至國家的戰(zhàn)略層面，其重要意義不可低估。本文準(zhǔn)備談三點(diǎn)：首先談長三角區(qū)域整合在當(dāng)前新形勢下的必要性；接著分析長三角的體制特征，以及歷次協(xié)調(diào)區(qū)域整合嘗試的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；最后討論區(qū)域整合的新模式，并對如何完善區(qū)域整合新模式明確提出若干建議。

一、長三角區(qū)域整合在當(dāng)前新形勢下的必要性

首先，要明確國內(nèi)外的環(huán)境和當(dāng)前的形勢和任務(wù)。在國內(nèi)，因各地行政分割，統(tǒng)一大市場發(fā)育緩慢，重復(fù)投資、布局零散、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象隨處可見，這給企業(yè)發(fā)展帶來了很大拖累和制肘。如與美國國內(nèi)市場相比，差距非常大。從經(jīng)濟(jì)的角度看，我國各省的相似性要大于美國各州。美國絕大多數(shù)州沒有鋼鐵工業(yè)，沒有汽車工業(yè)，也不種植小麥，它們要向其他州或國家購買這些產(chǎn)品。美國國內(nèi)的自由貿(mào)易允許不同的州及地區(qū)可以高度專業(yè)化，并由此形成不同的經(jīng)濟(jì)特色。如果擁有更為自由的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的話，我們也許會(huì)走上類似的道路。在基礎(chǔ)產(chǎn)品可以自由流動(dòng)的前提下，貿(mào)易和專業(yè)化會(huì)導(dǎo)致地理上的集中。而我國各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互雷同，都是大而全小而全，公司生產(chǎn)基地和總部都得摁在地方政府的管轄之下，不得越雷池半步，不得遷址，這肯定不利于企業(yè)在更大的市場中配置資源。由于國內(nèi)市場一方面存在行政性分割，另一方面內(nèi)需增幅有限，于是，做外貿(mào)就成了許多企業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇。

時(shí)下長三角地區(qū)面臨的新的形勢和任務(wù)，透露出中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型到了一個(gè)新階段，在全局上有著不能忽視的若干要點(diǎn)：第一，中國已經(jīng)融入世界經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，接下去怎么樣才能做到雙贏？第二，如果長期處在高漲的要素價(jià)格的約束下，我們的增長方式必須改變。但是我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)怎樣轉(zhuǎn)型？怎樣變得更有國際競爭力？第三，在這樣的背景之下，需要考慮“世界工廠”的功能怎樣與提高“內(nèi)需”相一致？今天尚存的許多問題，很大程度上可以通過發(fā)展國內(nèi)市場來解決。這里說的國內(nèi)市場，和過去靠調(diào)動(dòng)地方政府積極性來發(fā)展的辦法很不一樣，需要花力氣去建立國內(nèi)的“統(tǒng)一大市場”。為此，第四，就要求在制度上進(jìn)行更加全面和深入的改革創(chuàng)新。系統(tǒng)的體制改革必須提出來并切實(shí)推進(jìn)，包括政府、城鄉(xiāng)、土地、財(cái)政、金融、就業(yè)、教育、保障等各個(gè)方面。

其次，分析國家戰(zhàn)略重點(diǎn)變化的空間軌跡和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的均衡化趨勢，可以看到區(qū)域發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移，從1980年代的珠三角（以深圳為代表）、1990年代長三角(以上海浦東為代表)到21世紀(jì)初的京津冀（以天津?yàn)I海新區(qū)為代表），推進(jìn)了沿海率先發(fā)展的大格局的形成。而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的均衡化趨勢，則表現(xiàn)為東北振興、西部開發(fā)、中部崛起，成渝綜合改革試驗(yàn)區(qū)等；與此同時(shí)，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的趨勢，即區(qū)域整合或區(qū)域一體化，如港深一體化、鄭汴洛一體化、長株潭一體化、廈漳泉一體化等也在明顯加速演進(jìn)。產(chǎn)生這種波瀾壯闊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展圖景的原因是什么？是否可以歸結(jié)為：大國經(jīng)濟(jì)模式，工業(yè)化、信息化、城市化、全球化動(dòng)力，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制（黨的領(lǐng)導(dǎo)+行政體制+市場經(jīng)濟(jì)）以及科學(xué)發(fā)展、和諧社會(huì)的治理理念。

現(xiàn)在，《指導(dǎo)意見》更是站在時(shí)代的高度，進(jìn)一步指出推進(jìn)長三角地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有重要的戰(zhàn)略地位和帶動(dòng)作用”，要求長三角地區(qū)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展，明確提出了長三角定位的“五大變化”：長三角區(qū)域的功能定位由我國“綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域之一”提升為“我國綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域”；發(fā)展定位“區(qū)域一體化進(jìn)程”由學(xué)術(shù)概念成為中央政府確定的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)；產(chǎn)業(yè)定位由三二一產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列變?yōu)椤靶纬梢袁F(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”；制造業(yè)定位由“全球制造業(yè)中心”提升為“國際先進(jìn)制造業(yè)基地”；長三角的區(qū)域范圍由原來的江浙滬“16城市”擴(kuò)容至“上海、江蘇和浙江的全部區(qū)域”甚至更廣。

二、長三角的體制特征以及歷次協(xié)調(diào)區(qū)域整合嘗試的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

一般認(rèn)為影響區(qū)域整合的力量包括了三個(gè)層面：一是市場經(jīng)濟(jì)，是市場的主體企業(yè)；二是行政體制，是政府。這兩股力量各自都有自己的驅(qū)動(dòng)力，前者為利益，后者為政績。第三是企業(yè)和政府所嵌入的習(xí)俗制度、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

長三角地區(qū)行政體制的特征，這里可以簡單抽出幾條：一是長三角由“行政性、等級性經(jīng)濟(jì)”向“網(wǎng)絡(luò)性、互補(bǔ)性經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)軌。長三角由兩省一市組成，在長三角內(nèi)部，各級政府普遍存在的政績指標(biāo)壓力和競爭動(dòng)力，一方面產(chǎn)生了各城市此起彼伏的發(fā)展浪潮，另一方面又增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的磨損系數(shù)。該區(qū)域建制城市的演化路徑主要有四個(gè)方面：一是撤地設(shè)市，強(qiáng)化市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；二是撤縣（市）設(shè)區(qū)，擴(kuò)大較大中心城市的都市區(qū)的資源配置權(quán)限和發(fā)展的政策空間；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)；四是日益發(fā)展的城市跨界需求，引起城市群或大都市地區(qū)規(guī)劃和管理體制的變革。行政區(qū)劃調(diào)整主要受財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)，行政區(qū)劃的調(diào)整不僅意味著土地的整合或擴(kuò)張、城市空間的拓展，同時(shí)意味著對更多、更大發(fā)展機(jī)會(huì)的占有。政府間競爭，的確是中國產(chǎn)生統(tǒng)一市場的一個(gè)獨(dú)特的前提條件，但隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，由財(cái)政分權(quán)的“行政性、等級性經(jīng)濟(jì)”所帶來的缺陷表現(xiàn)得愈益明顯，因而必然要求由“垂直型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八叫汀保|(zhì)轉(zhuǎn)為差異，等級性轉(zhuǎn)為互補(bǔ)性，單向流動(dòng)轉(zhuǎn)為雙向流動(dòng)，城市間的協(xié)同發(fā)展變得十分重要。

二是上海作為“追求GDP的城市”與“世界第六大城市群核心城市（世界城市）”的雙重角色。在長三角地區(qū)，上海一方面是“追求GDP的城市”，另一方面，如果將長三角放在全球產(chǎn)業(yè)分工體系中，上海則又肩負(fù)著努力成為“世界第六大城市群核心城市”或“世界城市”的重任。現(xiàn)階段，上海則仍然主要依賴于技術(shù)進(jìn)口來支撐產(chǎn)業(yè)新高地的形成，與地區(qū)內(nèi)其他城市進(jìn)行競爭，顯現(xiàn)出城市間產(chǎn)業(yè)差異性不足。很顯然，上海城市功能定位的深入和到位，對于推進(jìn)長三角地區(qū)的發(fā)展具有不可替代的作用。

可以說，行政體制對長三角地區(qū)區(qū)域整合的影響是復(fù)雜的。一個(gè)明顯的現(xiàn)象是：為什么在上個(gè)世紀(jì)后十幾年長三角地市一級行政區(qū)劃變動(dòng)有所作為，而過去和現(xiàn)在省際之間的協(xié)調(diào)則顯得異常乏力？行政體制功能的滯后性使得競爭加劇，造成城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、區(qū)域內(nèi)資源要素缺乏流動(dòng)性、環(huán)境和生態(tài)承載力下降，使長三角地區(qū)整體實(shí)力的提升受到制約。

我國行政體制的組織架構(gòu)設(shè)置，經(jīng)歷過不少嘗試，起初有過分大區(qū)設(shè)置國務(wù)院派出機(jī)構(gòu)（即“大區(qū)局”）的做法。伴隨改革開放，在上世紀(jì)80年代初，國務(wù)院成立了“上海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)辦公室”，針對長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高、區(qū)域內(nèi)城市密度較大、發(fā)展水平相對較均齊的特點(diǎn)，嘗試加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理力度，以期能夠更好地處理長三角區(qū)域內(nèi)省市之間的發(fā)展問題。應(yīng)該說，這對推進(jìn)當(dāng)時(shí)上海、浙江、江蘇三省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)作起到了一定的作用。但是，由于采取“分灶吃飯”的經(jīng)濟(jì)體制，相對突出和強(qiáng)化了省市地方利益機(jī)制，試圖走出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制的努力受到市場發(fā)育嚴(yán)重不足的困頓，省市之間難以找到平衡彼此利益的市場準(zhǔn)價(jià)尺度，因而使得合作和協(xié)調(diào)的作用難以正常發(fā)揮，在延續(xù)了差不多10年之后這一機(jī)構(gòu)于90年代初撤消。

經(jīng)歷了前面兩種以行政權(quán)力安排和行政組織體系建設(shè)為主要內(nèi)容的推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的嘗試，特別是圍繞增強(qiáng)企業(yè)活力為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，借助市場機(jī)制的以橫向平等協(xié)商的工作機(jī)制開始發(fā)育，從1997年開始，上海市、江蘇省8市和浙江省7市，由各市的發(fā)改委和負(fù)責(zé)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作交流的政府機(jī)構(gòu)參加的“長江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，作為一種工作交流機(jī)制和自發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，對于16個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題及時(shí)溝通，增強(qiáng)彼此信息互通和行動(dòng)認(rèn)同。這一相對松散的組織機(jī)制至今也已走過10年，其在加強(qiáng)長三角16個(gè)城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、港口交通規(guī)劃和物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融服務(wù)和社會(huì)征信系統(tǒng)建設(shè)等方面探尋聯(lián)合合作的有效途徑和機(jī)制上，取得了不少積極的成果。

三、新形勢下上海與長三角如何在區(qū)域整合中合作、互動(dòng)和共贏

針對《指導(dǎo)意見》提出的“把長江三角洲地區(qū)建設(shè)成為亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、具有較強(qiáng)國際競爭力的世界級城市群”的總體要求，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與完善合作機(jī)制。而要積極探索新形勢下管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新模式，則必須“堅(jiān)持政府引導(dǎo)、多方參與，以市場為基礎(chǔ)、以企業(yè)為主體，進(jìn)一步完善合作機(jī)制”。

所謂建設(shè)“重要的國際門戶、先進(jìn)制造業(yè)基地、世界級城市群”，就是要形成長三角地區(qū)資金、技術(shù)、人才、信息的密集化，成為亞太地區(qū)的樞紐，關(guān)鍵是上海要奮力提升為全球城市。芝加哥大學(xué)沙森教授指出，看一個(gè)城市是不是全球城市，首先是要評估該城市究竟包含和創(chuàng)造了什么類型的“全球化循環(huán)回路”。“全球城市是日益增長的特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球循環(huán)回路的戰(zhàn)略性樞紐。這些循環(huán)回路包括法律和會(huì)計(jì)等專業(yè)服務(wù)的流動(dòng)，高層次的技術(shù)和管理人員的流動(dòng)，日益增加的跨國界的兼并和收購，不斷擴(kuò)大的外國企業(yè)分公司的網(wǎng)絡(luò)，以及被統(tǒng)一到全球金融市場里的越來越多的金融中心。”上海作為集聚大量商務(wù)活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，一方面與全球經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)相連接，另一方面向城市群地區(qū)和腹地市場延伸。當(dāng)然，重要的是我們要看有哪些與全球信息經(jīng)濟(jì)有關(guān)的活動(dòng)已經(jīng)和將要在這座城市里發(fā)生？這里有些什么樣的公司（無論是外資還是內(nèi)資）？集聚了什么樣的一類人在活動(dòng)？又有什么樣的市場交易和創(chuàng)新在進(jìn)行？對國家的現(xiàn)代化有什么樣的貢獻(xiàn)？在哪些方面對全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了影響力？

而要實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展藍(lán)圖，我們需要在探索區(qū)域整合方面明確以下幾點(diǎn)：

（1）兩省一市與國務(wù)院各有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)合作，團(tuán)結(jié)奮斗，真抓實(shí)干，創(chuàng)造性地開展工作。其中上海要有所作為，應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域整合的積極推動(dòng)者。這一角色包含了兩個(gè)方面，一是經(jīng)濟(jì)的影響力輻射力整合力，二是政府的推進(jìn)力協(xié)調(diào)力。衡量它的功能的強(qiáng)弱，是看它的流量規(guī)模，有多少資源要素是在此節(jié)點(diǎn)上流進(jìn)流出的，并且在這種流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了資源有效配置和提高了附加值。上海邁向全球城市，和長三角城市群成為名副其實(shí)的“世界六大城市群”之一，應(yīng)是同一過程。

現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展與整合已進(jìn)入信息化和全球化時(shí)代，城市的格局從傳統(tǒng)的等級輻射向網(wǎng)絡(luò)化多方位演化。比如浙江義烏是國際小商品市場，盡管在長三角中的等級地位很靠后，但其城市已具有國際性。上海、蘇州、南京等城市，相互間的內(nèi)部聯(lián)系實(shí)際上可能不一定比它們與外部的聯(lián)系來得更強(qiáng)。現(xiàn)在的行政體制促使各自大力與外部進(jìn)行資源要素交換，以形成全球制造業(yè)基地，但在城市群內(nèi)部則構(gòu)成了互為競爭乃至掣肘的格局。

上海與長三角地區(qū)的關(guān)系，又可分三個(gè)層次：上海都市圈—長三角城市群—長江三角洲地區(qū)。其中，上海都市圈層次，是在100公里左右半徑內(nèi)，包括蘇州、嘉興（南通），成為區(qū)域整合和一體化的基礎(chǔ)、核心。長三角城市群，則是指上海市、江蘇的蘇錫常寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰通、浙江的杭嘉湖甬紹舟臺16個(gè)城市，其中有一主三副（上海與南京、杭州、寧波）的空間和功能的層次聯(lián)系。長江三角洲地區(qū)，則覆蓋了上海市、江蘇省和浙江省2省1市的全部區(qū)域。《指導(dǎo)意見》界定的長三角地區(qū)，包括上海市、江蘇省和浙江省，這主要是按照行政區(qū)劃來劃分的，但也反映了區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在要求，企業(yè)集團(tuán)的經(jīng)營范圍都是跨區(qū)域的，他們需要有一個(gè)統(tǒng)一的大市場，同時(shí)也有利于增強(qiáng)對中西部地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。實(shí)現(xiàn)長三角一體化，根本上有利于上海建設(shè)“四個(gè)中心”和具有國際影響力競爭力的世界城市。從世界城市的發(fā)展歷程看，19世紀(jì)倫敦崛起、20世紀(jì)初紐約勃興、20世紀(jì)70年代東京發(fā)展，皆依托于周邊城市群的發(fā)展，與周邊區(qū)域互為依托，共生共榮。上海的發(fā)展，必須堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌，積極融入長三角，加快一體化建設(shè)，為上海“四個(gè)中心”和世界城市建設(shè)提供區(qū)域支撐。

（2）長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)和空間的演化是一個(gè)較長的過程，在不同的階段可以選擇相應(yīng)的發(fā)展模式。未來大約可分三步走：第一步到2010年，基礎(chǔ)設(shè)施、旅游資源整合階段。長三角地區(qū)的硬件框架逐漸成形，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以生產(chǎn)要素推動(dòng)和投資推動(dòng)為主，各地方城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展開發(fā)空間沖動(dòng)強(qiáng)烈。到2010年上海世博會(huì)舉辦之際，道路交通基礎(chǔ)設(shè)施，以及商貿(mào)、旅游、會(huì)展等產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)得到初步整合。第二步到2020年，產(chǎn)業(yè)、環(huán)境資源整合階段。這期間長三角地區(qū)內(nèi)城市繼續(xù)擴(kuò)張，人口繼續(xù)涌入，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)對勞動(dòng)力的吸納量逐步減少，資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的主要構(gòu)成部分，同時(shí)第三產(chǎn)業(yè)比重大大增加。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步升級，城市在外延擴(kuò)大的同時(shí)，內(nèi)涵或質(zhì)量的進(jìn)步也日益明顯，長三角地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和空間布局開始趨于合理，尤其是空間發(fā)展的均質(zhì)化。第三步跨度要到2040年，制度整合基本完成。已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家的城市群水平，屆時(shí)城市化率高達(dá)70%以上，城市群功能更加復(fù)雜化和多樣化，第三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ瑢?shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，城市發(fā)展從增量唱主角轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵或質(zhì)量的驅(qū)動(dòng)。

（3）在一些重要領(lǐng)域開展合作與互動(dòng)以達(dá)到共贏。第一，加強(qiáng)交通信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。虹橋綜合交通樞紐工程等項(xiàng)目的建成，有利于長三角地區(qū)的緊湊和便捷化。以公路而言，在上海都市圈范圍基本上構(gòu)成了1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈；以時(shí)速200—250公里動(dòng)車而言，上海至杭州僅需1小時(shí)18分鐘，上海至南京1小時(shí)58分鐘，可以構(gòu)建1—2小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈。通勤圈的建設(shè)對于長三角地區(qū)的人員流動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)融合作用巨大。通勤圈是隨著交通的便捷而變化的，要突破行政區(qū)范圍，上海周邊城市多有連接上海地鐵的愿望。第二，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工與合理布局。培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，引導(dǎo)推動(dòng)企業(yè)家聯(lián)盟來營造長三角的合力，現(xiàn)在形成跨地區(qū)企業(yè)集團(tuán)的環(huán)境趨于成熟，比如通過資本整合，可就上海港及寧波北侖港和連云港范圍建立與上海航運(yùn)中心相匹配的港口經(jīng)營集團(tuán)；可以舉辦上海世博會(huì)為契機(jī)，組建跨地區(qū)的會(huì)展公司；還可以成立若干城際軌道交通和高速交通公司；進(jìn)一步可以擴(kuò)展至石化、家用汽車等領(lǐng)域。第三，力求跨界治理的有效突破。許多工作都涉及城市之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)，因此長三角地區(qū)的合作與互動(dòng)，應(yīng)重視規(guī)劃的合作與銜接。其他的制度和政策安排，要做到一事一議，實(shí)質(zhì)性地加以推進(jìn)。比如《指導(dǎo)意見》提出的實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的改革試點(diǎn)，以及探索互利共贏的財(cái)政政策、有序推動(dòng)異地聯(lián)合興辦開發(fā)區(qū)等。另外，除了政府的作用，要重視培育民間組織的力量，尤其是在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面。