最近，《國務院關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》出臺，表明在當前國際經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生重大變化、國內(nèi)各項改革深入推進的新形勢下，探索長三角區(qū)域整合的新模式，提高長三角地區(qū)經(jīng)濟整體素質(zhì)和國際競爭力，已提升至國家的戰(zhàn)略層面，其重要意義不可低估。本文準備談三點：首先談長三角區(qū)域整合在當前新形勢下的必要性；接著分析長三角的體制特征，以及歷次協(xié)調(diào)區(qū)域整合嘗試的經(jīng)驗教訓；最后討論區(qū)域整合的新模式，并對如何完善區(qū)域整合新模式明確提出若干建議。

一、長三角區(qū)域整合在當前新形勢下的必要性

首先，要明確國內(nèi)外的環(huán)境和當前的形勢和任務。在國內(nèi)，因各地行政分割，統(tǒng)一大市場發(fā)育緩慢，重復投資、布局零散、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的現(xiàn)象隨處可見，這給企業(yè)發(fā)展帶來了很大拖累和制肘。如與美國國內(nèi)市場相比，差距非常大。從經(jīng)濟的角度看，我國各省的相似性要大于美國各州。美國絕大多數(shù)州沒有鋼鐵工業(yè)，沒有汽車工業(yè)，也不種植小麥，它們要向其他州或國家購買這些產(chǎn)品。美國國內(nèi)的自由貿(mào)易允許不同的州及地區(qū)可以高度專業(yè)化，并由此形成不同的經(jīng)濟特色。如果擁有更為自由的經(jīng)濟環(huán)境的話，我們也許會走上類似的道路。在基礎產(chǎn)品可以自由流動的前提下，貿(mào)易和專業(yè)化會導致地理上的集中。而我國各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互雷同，都是大而全小而全，公司生產(chǎn)基地和總部都得摁在地方政府的管轄之下，不得越雷池半步，不得遷址，這肯定不利于企業(yè)在更大的市場中配置資源。由于國內(nèi)市場一方面存在行政性分割，另一方面內(nèi)需增幅有限，于是，做外貿(mào)就成了許多企業(yè)的現(xiàn)實選擇。

時下長三角地區(qū)面臨的新的形勢和任務，透露出中國經(jīng)濟的發(fā)展與轉(zhuǎn)型到了一個新階段，在全局上有著不能忽視的若干要點：第一，中國已經(jīng)融入世界經(jīng)濟體系當中，接下去怎么樣才能做到雙贏？第二，如果長期處在高漲的要素價格的約束下，我們的增長方式必須改變。但是我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)怎樣轉(zhuǎn)型？怎樣變得更有國際競爭力？第三，在這樣的背景之下，需要考慮“世界工廠”的功能怎樣與提高“內(nèi)需”相一致？今天尚存的許多問題，很大程度上可以通過發(fā)展國內(nèi)市場來解決。這里說的國內(nèi)市場，和過去靠調(diào)動地方政府積極性來發(fā)展的辦法很不一樣，需要花力氣去建立國內(nèi)的“統(tǒng)一大市場”。為此，第四，就要求在制度上進行更加全面和深入的改革創(chuàng)新。系統(tǒng)的體制改革必須提出來并切實推進，包括政府、城鄉(xiāng)、土地、財政、金融、就業(yè)、教育、保障等各個方面。

其次，分析國家戰(zhàn)略重點變化的空間軌跡和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的均衡化趨勢，可以看到區(qū)域發(fā)展重心的轉(zhuǎn)移，從1980年代的珠三角（以深圳為代表）、1990年代長三角(以上海浦東為代表)到21世紀初的京津冀（以天津濱海新區(qū)為代表），推進了沿海率先發(fā)展的大格局的形成。而區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的均衡化趨勢，則表現(xiàn)為東北振興、西部開發(fā)、中部崛起，成渝綜合改革試驗區(qū)等；與此同時，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展的趨勢，即區(qū)域整合或區(qū)域一體化，如港深一體化、鄭汴洛一體化、長株潭一體化、廈漳泉一體化等也在明顯加速演進。產(chǎn)生這種波瀾壯闊的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展圖景的原因是什么？是否可以歸結(jié)為：大國經(jīng)濟模式，工業(yè)化、信息化、城市化、全球化動力，社會主義市場經(jīng)濟體制（黨的領導+行政體制+市場經(jīng)濟）以及科學發(fā)展、和諧社會的治理理念。

現(xiàn)在，《指導意見》更是站在時代的高度，進一步指出推進長三角地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展，“在社會主義現(xiàn)代化建設全局中具有重要的戰(zhàn)略地位和帶動作用”，要求長三角地區(qū)實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展、一體化發(fā)展，明確提出了長三角定位的“五大變化”：長三角區(qū)域的功能定位由我國“綜合實力最強的區(qū)域之一”提升為“我國綜合實力最強的區(qū)域”；發(fā)展定位“區(qū)域一體化進程”由學術(shù)概念成為中央政府確定的區(qū)域發(fā)展目標；產(chǎn)業(yè)定位由三二一產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列變?yōu)椤靶纬梢袁F(xiàn)代服務業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”；制造業(yè)定位由“全球制造業(yè)中心”提升為“國際先進制造業(yè)基地”；長三角的區(qū)域范圍由原來的江浙滬“16城市”擴容至“上海、江蘇和浙江的全部區(qū)域”甚至更廣。

二、長三角的體制特征以及歷次協(xié)調(diào)區(qū)域整合嘗試的經(jīng)驗教訓

一般認為影響區(qū)域整合的力量包括了三個層面：一是市場經(jīng)濟，是市場的主體企業(yè)；二是行政體制，是政府。這兩股力量各自都有自己的驅(qū)動力，前者為利益，后者為政績。第三是企業(yè)和政府所嵌入的習俗制度、社會關系網(wǎng)絡。

長三角地區(qū)行政體制的特征，這里可以簡單抽出幾條：一是長三角由“行政性、等級性經(jīng)濟”向“網(wǎng)絡性、互補性經(jīng)濟”轉(zhuǎn)軌。長三角由兩省一市組成，在長三角內(nèi)部，各級政府普遍存在的政績指標壓力和競爭動力，一方面產(chǎn)生了各城市此起彼伏的發(fā)展浪潮，另一方面又增加了經(jīng)濟運行的磨損系數(shù)。該區(qū)域建制城市的演化路徑主要有四個方面：一是撤地設市，強化市領導縣體制；二是撤縣（市）設區(qū)，擴大較大中心城市的都市區(qū)的資源配置權(quán)限和發(fā)展的政策空間；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與撤鄉(xiāng)設鎮(zhèn)；四是日益發(fā)展的城市跨界需求，引起城市群或大都市地區(qū)規(guī)劃和管理體制的變革。行政區(qū)劃調(diào)整主要受財政利益的驅(qū)動，行政區(qū)劃的調(diào)整不僅意味著土地的整合或擴張、城市空間的拓展，同時意味著對更多、更大發(fā)展機會的占有。政府間競爭，的確是中國產(chǎn)生統(tǒng)一市場的一個獨特的前提條件，但隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，由財政分權(quán)的“行政性、等級性經(jīng)濟”所帶來的缺陷表現(xiàn)得愈益明顯，因而必然要求由“垂直型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤八叫汀保|(zhì)轉(zhuǎn)為差異，等級性轉(zhuǎn)為互補性，單向流動轉(zhuǎn)為雙向流動，城市間的協(xié)同發(fā)展變得十分重要。

二是上海作為“追求GDP的城市”與“世界第六大城市群核心城市（世界城市）”的雙重角色。在長三角地區(qū)，上海一方面是“追求GDP的城市”，另一方面，如果將長三角放在全球產(chǎn)業(yè)分工體系中，上海則又肩負著努力成為“世界第六大城市群核心城市”或“世界城市”的重任。現(xiàn)階段，上海則仍然主要依賴于技術(shù)進口來支撐產(chǎn)業(yè)新高地的形成，與地區(qū)內(nèi)其他城市進行競爭，顯現(xiàn)出城市間產(chǎn)業(yè)差異性不足。很顯然，上海城市功能定位的深入和到位，對于推進長三角地區(qū)的發(fā)展具有不可替代的作用。

可以說，行政體制對長三角地區(qū)區(qū)域整合的影響是復雜的。一個明顯的現(xiàn)象是：為什么在上個世紀后十幾年長三角地市一級行政區(qū)劃變動有所作為，而過去和現(xiàn)在省際之間的協(xié)調(diào)則顯得異常乏力？行政體制功能的滯后性使得競爭加劇，造成城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、區(qū)域內(nèi)資源要素缺乏流動性、環(huán)境和生態(tài)承載力下降，使長三角地區(qū)整體實力的提升受到制約。

我國行政體制的組織架構(gòu)設置，經(jīng)歷過不少嘗試，起初有過分大區(qū)設置國務院派出機構(gòu)（即“大區(qū)局”）的做法。伴隨改革開放，在上世紀80年代初，國務院成立了“上海經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)辦公室”，針對長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高、區(qū)域內(nèi)城市密度較大、發(fā)展水平相對較均齊的特點，嘗試加強協(xié)調(diào)管理力度，以期能夠更好地處理長三角區(qū)域內(nèi)省市之間的發(fā)展問題。應該說，這對推進當時上海、浙江、江蘇三省市經(jīng)濟社會協(xié)作起到了一定的作用。但是，由于采取“分灶吃飯”的經(jīng)濟體制，相對突出和強化了省市地方利益機制，試圖走出計劃經(jīng)濟管理體制的努力受到市場發(fā)育嚴重不足的困頓，省市之間難以找到平衡彼此利益的市場準價尺度，因而使得合作和協(xié)調(diào)的作用難以正常發(fā)揮，在延續(xù)了差不多10年之后這一機構(gòu)于90年代初撤消。

經(jīng)歷了前面兩種以行政權(quán)力安排和行政組織體系建設為主要內(nèi)容的推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的嘗試，特別是圍繞增強企業(yè)活力為中心環(huán)節(jié)的經(jīng)濟體制改革的不斷深化，借助市場機制的以橫向平等協(xié)商的工作機制開始發(fā)育，從1997年開始，上海市、江蘇省8市和浙江省7市，由各市的發(fā)改委和負責國內(nèi)經(jīng)濟合作交流的政府機構(gòu)參加的“長江三角洲經(jīng)濟協(xié)調(diào)會”，作為一種工作交流機制和自發(fā)協(xié)調(diào)機構(gòu)應運而生，對于16個城市經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題及時溝通，增強彼此信息互通和行動認同。這一相對松散的組織機制至今也已走過10年，其在加強長三角16個城市在基礎設施建設、港口交通規(guī)劃和物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融服務和社會征信系統(tǒng)建設等方面探尋聯(lián)合合作的有效途徑和機制上，取得了不少積極的成果。

三、新形勢下上海與長三角如何在區(qū)域整合中合作、互動和共贏

針對《指導意見》提出的“把長江三角洲地區(qū)建設成為亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的先進制造業(yè)基地、具有較強國際競爭力的世界級城市群”的總體要求，需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與完善合作機制。而要積極探索新形勢下管理區(qū)域經(jīng)濟的新模式，則必須“堅持政府引導、多方參與，以市場為基礎、以企業(yè)為主體，進一步完善合作機制”。

所謂建設“重要的國際門戶、先進制造業(yè)基地、世界級城市群”，就是要形成長三角地區(qū)資金、技術(shù)、人才、信息的密集化，成為亞太地區(qū)的樞紐，關鍵是上海要奮力提升為全球城市。芝加哥大學沙森教授指出，看一個城市是不是全球城市，首先是要評估該城市究竟包含和創(chuàng)造了什么類型的“全球化循環(huán)回路”。“全球城市是日益增長的特定經(jīng)濟活動的全球循環(huán)回路的戰(zhàn)略性樞紐。這些循環(huán)回路包括法律和會計等專業(yè)服務的流動，高層次的技術(shù)和管理人員的流動，日益增加的跨國界的兼并和收購，不斷擴大的外國企業(yè)分公司的網(wǎng)絡，以及被統(tǒng)一到全球金融市場里的越來越多的金融中心。”上海作為集聚大量商務活動的網(wǎng)絡節(jié)點，一方面與全球經(jīng)濟交易活動相連接，另一方面向城市群地區(qū)和腹地市場延伸。當然，重要的是我們要看有哪些與全球信息經(jīng)濟有關的活動已經(jīng)和將要在這座城市里發(fā)生？這里有些什么樣的公司（無論是外資還是內(nèi)資）？集聚了什么樣的一類人在活動？又有什么樣的市場交易和創(chuàng)新在進行？對國家的現(xiàn)代化有什么樣的貢獻？在哪些方面對全球經(jīng)濟產(chǎn)生了影響力？

而要實現(xiàn)這樣的發(fā)展藍圖，我們需要在探索區(qū)域整合方面明確以下幾點：

（1）兩省一市與國務院各有關部門應加強合作，團結(jié)奮斗，真抓實干，創(chuàng)造性地開展工作。其中上海要有所作為，應當成為區(qū)域整合的積極推動者。這一角色包含了兩個方面，一是經(jīng)濟的影響力輻射力整合力，二是政府的推進力協(xié)調(diào)力。衡量它的功能的強弱，是看它的流量規(guī)模，有多少資源要素是在此節(jié)點上流進流出的，并且在這種流動中實現(xiàn)了資源有效配置和提高了附加值。上海邁向全球城市，和長三角城市群成為名副其實的“世界六大城市群”之一，應是同一過程。

現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展與整合已進入信息化和全球化時代，城市的格局從傳統(tǒng)的等級輻射向網(wǎng)絡化多方位演化。比如浙江義烏是國際小商品市場，盡管在長三角中的等級地位很靠后，但其城市已具有國際性。上海、蘇州、南京等城市，相互間的內(nèi)部聯(lián)系實際上可能不一定比它們與外部的聯(lián)系來得更強。現(xiàn)在的行政體制促使各自大力與外部進行資源要素交換，以形成全球制造業(yè)基地，但在城市群內(nèi)部則構(gòu)成了互為競爭乃至掣肘的格局。

上海與長三角地區(qū)的關系，又可分三個層次：上海都市圈—長三角城市群—長江三角洲地區(qū)。其中，上海都市圈層次，是在100公里左右半徑內(nèi)，包括蘇州、嘉興（南通），成為區(qū)域整合和一體化的基礎、核心。長三角城市群，則是指上海市、江蘇的蘇錫常寧鎮(zhèn)揚泰通、浙江的杭嘉湖甬紹舟臺16個城市，其中有一主三副（上海與南京、杭州、寧波）的空間和功能的層次聯(lián)系。長江三角洲地區(qū)，則覆蓋了上海市、江蘇省和浙江省2省1市的全部區(qū)域。《指導意見》界定的長三角地區(qū)，包括上海市、江蘇省和浙江省，這主要是按照行政區(qū)劃來劃分的，但也反映了區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在要求，企業(yè)集團的經(jīng)營范圍都是跨區(qū)域的，他們需要有一個統(tǒng)一的大市場，同時也有利于增強對中西部地區(qū)的輻射帶動作用。實現(xiàn)長三角一體化，根本上有利于上海建設“四個中心”和具有國際影響力競爭力的世界城市。從世界城市的發(fā)展歷程看，19世紀倫敦崛起、20世紀初紐約勃興、20世紀70年代東京發(fā)展，皆依托于周邊城市群的發(fā)展，與周邊區(qū)域互為依托，共生共榮。上海的發(fā)展，必須堅持區(qū)域統(tǒng)籌，積極融入長三角，加快一體化建設，為上海“四個中心”和世界城市建設提供區(qū)域支撐。

（2）長三角地區(qū)經(jīng)濟和空間的演化是一個較長的過程，在不同的階段可以選擇相應的發(fā)展模式。未來大約可分三步走：第一步到2010年，基礎設施、旅游資源整合階段。長三角地區(qū)的硬件框架逐漸成形，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以生產(chǎn)要素推動和投資推動為主，各地方城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)拓展開發(fā)空間沖動強烈。到2010年上海世博會舉辦之際，道路交通基礎設施，以及商貿(mào)、旅游、會展等產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)得到初步整合。第二步到2020年，產(chǎn)業(yè)、環(huán)境資源整合階段。這期間長三角地區(qū)內(nèi)城市繼續(xù)擴張，人口繼續(xù)涌入，勞動密集型產(chǎn)業(yè)對勞動力的吸納量逐步減少，資本和技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟的主要構(gòu)成部分，同時第三產(chǎn)業(yè)比重大大增加。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步升級，城市在外延擴大的同時，內(nèi)涵或質(zhì)量的進步也日益明顯，長三角地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和空間布局開始趨于合理，尤其是空間發(fā)展的均質(zhì)化。第三步跨度要到2040年，制度整合基本完成。已經(jīng)接近發(fā)達國家的城市群水平，屆時城市化率高達70%以上，城市群功能更加復雜化和多樣化，第三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，城市發(fā)展從增量唱主角轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵或質(zhì)量的驅(qū)動。

（3）在一些重要領域開展合作與互動以達到共贏。第一，加強交通信息網(wǎng)絡建設。虹橋綜合交通樞紐工程等項目的建成，有利于長三角地區(qū)的緊湊和便捷化。以公路而言，在上海都市圈范圍基本上構(gòu)成了1小時經(jīng)濟圈；以時速200—250公里動車而言，上海至杭州僅需1小時18分鐘，上海至南京1小時58分鐘，可以構(gòu)建1—2小時經(jīng)濟圈。通勤圈的建設對于長三角地區(qū)的人員流動和社會經(jīng)濟融合作用巨大。通勤圈是隨著交通的便捷而變化的，要突破行政區(qū)范圍，上海周邊城市多有連接上海地鐵的愿望。第二，推動產(chǎn)業(yè)分工與合理布局。培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)集團，引導推動企業(yè)家聯(lián)盟來營造長三角的合力，現(xiàn)在形成跨地區(qū)企業(yè)集團的環(huán)境趨于成熟，比如通過資本整合，可就上海港及寧波北侖港和連云港范圍建立與上海航運中心相匹配的港口經(jīng)營集團；可以舉辦上海世博會為契機，組建跨地區(qū)的會展公司；還可以成立若干城際軌道交通和高速交通公司；進一步可以擴展至石化、家用汽車等領域。第三，力求跨界治理的有效突破。許多工作都涉及城市之間的規(guī)劃協(xié)調(diào)，因此長三角地區(qū)的合作與互動，應重視規(guī)劃的合作與銜接。其他的制度和政策安排，要做到一事一議，實質(zhì)性地加以推進。比如《指導意見》提出的實行城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少掛鉤的改革試點，以及探索互利共贏的財政政策、有序推動異地聯(lián)合興辦開發(fā)區(qū)等。另外，除了政府的作用，要重視培育民間組織的力量，尤其是在生態(tài)建設和環(huán)境保護方面。