1 全球化與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

當(dāng)前世界城市發(fā)展的重要特點(diǎn)是全球城市化與城市全球化。21世紀(jì)全球己邁入城市時(shí)代，城市化人口達(dá)到50%，城市正在成為整個(gè)社會(huì)的主體。以城市為中心組織、帶動(dòng)、服務(wù)于整個(gè)社會(huì)已是明顯的時(shí)代特征。

世界城市體系正在形成，城市間的等級職能正以新的國際勞動(dòng)地域分工理論為指導(dǎo)進(jìn)行重組。

新的國際勞動(dòng)分工不同于以產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品分工為中心的、水平分工的舊的國際勞動(dòng)地域分工，其特點(diǎn)是以市場為導(dǎo)向，以跨國公司為核心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程中各個(gè)環(huán)節(jié)(管理策劃、研究開發(fā)、生產(chǎn)制造、流通銷售等)的垂直功能分工。菲布瑞克(A.p.phiebrick)1975年的"中心職能學(xué)說"將城市功能劃分為由上而下的7個(gè)等級:領(lǐng)導(dǎo)、控制、交換、轉(zhuǎn)運(yùn)、批發(fā)、零售、消費(fèi)。J.弗里德曼(Friedmann) 在研究世界城市體系中提出，在全球化時(shí)代，評價(jià)一個(gè)城市的地位與作用，不在于人口規(guī)模的大小，而在于(1) 參加國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的程度；（2）調(diào)控和支配資本的能力。據(jù)此，在1980年代提出新的核心-邊緣理論，將世界城市按區(qū)域劃分為核心國(或地區(qū))第一序列、第二序列和邊緣國(或地區(qū))第一序列、第二序列的等級結(jié)構(gòu)。例如美洲子系統(tǒng)z紐約、芝加哥、洛杉磯為核心的第一序列，多倫多、休斯敦、舊金山為核心的第二序列，而邊緣第一序列是圣保羅，第二序列是布宜諾斯艾利斯、里約熱內(nèi)盧、加拉加斯、墨西哥城；西歐子系統(tǒng):倫敦、巴黎、鹿特丹、法蘭克福、蘇黎世為核心第一序列，布魯塞爾、波恩、米蘭、馬德里為核心第二序列，而邊緣第二序列約翰內(nèi)斯堡；亞太子系統(tǒng)z核心第一序列城市為東京，第二序列是悉尼，邊緣第一序列為新加坡，第二序列為香港、臺(tái)北、馬尼拉、曼谷、漢城。同時(shí)他又按城市經(jīng)濟(jì)和金融控制力量的空間影響范圍，將全球城市等級分為:全球金融中心——紐約、倫敦、東京，多國金融鏈接一一邁阿密、法蘭克福、新加坡等，重要的國家級鏈接——圣保羅、巴黎、悉尼、漢城，重要的次國家級和區(qū)域鏈接——大阪一神戶、香港、溫哥華、萊茵一魯爾、芝加哥等。由此可以認(rèn)為：在全球時(shí)代，城市等級系統(tǒng)取決于各城市參與全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的地位與程度以及占有、處理和支配資本和信息的能力，城市職能結(jié)構(gòu)應(yīng)以各城市在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織中的地位分工為依據(jù)。

然而，目前在我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中雖然也注意全球化背景，但在等級結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)方面仍然沿用綜合性城市、工業(yè)城市、交通城市，或按行政等級劃分國際性、全國性、全省性、地方性各級中心城市的傳統(tǒng)做法，與經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的結(jié)構(gòu)體系不相符合。因此需要深入研究和思考全球市場與中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際相結(jié)合的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。

2 城市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃

全球時(shí)代是競爭的時(shí)代，而在當(dāng)今的城市世紀(jì)則表現(xiàn)為城市競爭，然而，當(dāng)前的城市競爭已經(jīng)不是單一的城市間的競爭，而是以中心城市為核心與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域或城市集團(tuán)的競爭。因此，城市區(qū)域是全球時(shí)代城市競爭的基本空間單元。當(dāng)前，在我國加快推進(jìn)城市化進(jìn)程中，構(gòu)筑一個(gè)以中心城市為核心的城市區(qū)域也是充分發(fā)揮中心城市輻射作用的重要舉措。為適應(yīng)上述形勢，各類城市區(qū)域規(guī)劃，例如廣州、南京、寧波等城市的都市區(qū)規(guī)劃，江蘇蘇錫常、南京、徐州的都市圈規(guī)劃，浙江的杭嘉湖紹、寧舟、溫臺(tái)等城市群規(guī)劃等在我國蓬勃興起，而從廣州興起的都市區(qū)概念規(guī)劃可以作為新時(shí)期城市區(qū)域規(guī)劃的代表。

但是，目前開展的各類城市區(qū)域規(guī)劃和城市總體規(guī)劃(物質(zhì)規(guī)劃)之間存在許多矛盾。第一，城市區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域范圍和城市總體規(guī)劃的范圍是有區(qū)別的。就城市區(qū)域規(guī)劃要求的城市活動(dòng)的區(qū)域來說，可以簡單分為通勤圈(曰常生活圈)，大致50~100km的半徑；經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)影響圈(勢力圈)，大致100~200Km；以及城市管轄的行政區(qū)域三類。而城市總體規(guī)劃的范圍則是城市建設(shè)用地范圍、城市規(guī)劃用地范圍和城市規(guī)劃區(qū)三個(gè)層次，兩者之間除城市規(guī)劃區(qū)與部分城市的行政區(qū)域一致外，其余范圍均有差別。第二，市區(qū)域規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系不糟。城市規(guī)劃部門編制各類城市區(qū)域規(guī)劃的目的是為城市總體規(guī)劃(經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、用地發(fā)展和布局)提供依據(jù)和指導(dǎo)(不僅是戰(zhàn)略性的，也是戰(zhàn)術(shù)性的)。而目前，由于各類城市區(qū)域規(guī)劃的任務(wù)不夠明晰，有的著重提供城市發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略，有的構(gòu)筑城市空間結(jié)構(gòu)框架，有的重在基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，有的以中心城市發(fā)展為主，有的強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)的關(guān)系……，因此，與城市總體規(guī)劃的實(shí)際需要不相合拍。

概念規(guī)劃是最近涌現(xiàn)的一種城市區(qū)域規(guī)劃，以真廣闊的視野，新的規(guī)劃理念，多層次、全方位的分析研究和可供選擇的方案策劃，為當(dāng)?shù)卣鸵?guī)劃部門所歡迎。但是，概念規(guī)劃還不是個(gè)完整的城市區(qū)域——都市區(qū)規(guī)劃，其一是因?yàn)槠湟?guī)劃的范圍僅限于擴(kuò)大了的中心城市區(qū)，而未涉及到與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)緊密相關(guān)的鄰近市縣，例如廣州都市區(qū)概念規(guī)劃僅限于廣州原市區(qū)和新撒市建區(qū)的番屬、花都，杭州僅限于原市區(qū)和新的蕭山、余杭兩區(qū)等。其規(guī)劃的都市區(qū)實(shí)質(zhì)上只是中心城用地統(tǒng)一規(guī)劃的范圍。其二，目前概念規(guī)劃的內(nèi)容主要是提出城市發(fā)展的目標(biāo)定位、城市空間擴(kuò)展方向和結(jié)構(gòu)框架，以及實(shí)施城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要部門(交通、生態(tài)環(huán)境等)的發(fā)展意見和布局，既沒有對城市物質(zhì)要素發(fā)展布局作全面的部署，也沒有對城市規(guī)劃建設(shè)用地作全面深入研究(如用地條件、用地比例、用地指標(biāo)等)，既缺乏區(qū)域規(guī)劃的廣度，也缺乏總體規(guī)劃的深度。因此從某種意義上說，它還只是提供城市發(fā)展思路和空間方案的一種設(shè)想和研究。

當(dāng)然，開展戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃還是十分必要的，尤其針對長期以來我國城市總體規(guī)劃編制中缺乏對城市發(fā)展規(guī)律、宏觀背景、區(qū)域?qū)用娴目傮w把握和吸取相關(guān)學(xué)科知識的融會(huì)研究的不足，概念規(guī)劃將大大提高規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性。

目前需要研究和思考的是：（1）如何科學(xué)界定各類城市區(qū)域的范圍？關(guān)于都市區(qū)，北京大學(xué)周一星教授曾有過按城市周圍縣市GDP中二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超過70%，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)中非農(nóng)勞動(dòng)力超過60%作為劃分都市區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。但是否尚可深化?都市區(qū)和都市圈的范圍是否一致?應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)劃分? (2)都市區(qū)、都市圈、城市群等各類城市區(qū)域規(guī)劃的目的、任務(wù)、內(nèi)容有什么區(qū)別?它們和城市總體規(guī)劃有哪些直接的關(guān)系?為城市規(guī)劃提供什么依據(jù)?(3)在市場經(jīng)濟(jì)條件下，都市區(qū)域應(yīng)打破行政界線，同時(shí)隨著中心城市實(shí)力的變化，都市區(qū)的邊界是動(dòng)態(tài)的。但如何與城市總體規(guī)劃，尤其是與有相對靜態(tài)的規(guī)劃用地邊界的用地規(guī)劃有哪些相銜接?

3 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城市規(guī)劃

改革開放以來，我國城市規(guī)劃工作的一大進(jìn)展是擺脫了過去單純作為"國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的落實(shí)和具體化"的載體的被動(dòng)局面，加強(qiáng)了對城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的研究。特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地市場的建立，認(rèn)識到城市空間不僅是單一的"資源"，而且也是城市"資產(chǎn)"和城市政府經(jīng)營的"資本"。加深了合理利用和優(yōu)化空間配置的重要性的理解，明確了利用城市空間、調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與城市空間的關(guān)系是城市規(guī)劃的根本任務(wù)。因此，在城市總體規(guī)劃中，十分注意吸取經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的成果，從而提高規(guī)劃的科學(xué)依據(jù)。

但是，由于對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與城市物質(zhì)規(guī)劃之間存在著內(nèi)在的一致性認(rèn)識不足，例如城市不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就會(huì)有不同的空間區(qū)位和空間容量，其勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)效益的不同就會(huì)影響用地規(guī)模等，因此在規(guī)劃中往往是國民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(GDP)的增長和城市規(guī)模擴(kuò)大沒有聯(lián)系。一個(gè)城市遠(yuǎn)期GDP總量計(jì)劃增長200~300億元，但用地規(guī)模要擴(kuò)大50~80平方公里，甚至100平方公里，而沒有計(jì)算每平方公里應(yīng)當(dāng)有多少產(chǎn)出的效益(目前好的開發(fā)區(qū)，每平方公里可以產(chǎn)出50億以上，如果以10億計(jì)，則僅需20~30平方公里即可達(dá)到GDP總量，何況隨著產(chǎn)業(yè)的高度化，產(chǎn)出率會(huì)更加提高)。有的縣市在制定城市化指標(biāo)時(shí)，年增長1~2個(gè)百分點(diǎn)似乎容易，但往往沒有深入分析農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的可能、轉(zhuǎn)移速度、轉(zhuǎn)移的方向，以及達(dá)到城市化指標(biāo)的可能。實(shí)際上有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)剩余勞動(dòng)力閑置難以轉(zhuǎn)移，城市本身存在下崗人口以及新生勞動(dòng)力的安排問題，要大幅度提高城市化率是有相當(dāng)難度的。

對于城市社會(huì)發(fā)展研究，城市規(guī)劃中關(guān)注更少。往往只是一般地按人口、按市鎮(zhèn)等級配置社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，而沒有深入研究城市社會(huì)特征、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)，例如年齡結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等等。實(shí)際上城市市民不同結(jié)構(gòu)的比例與城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物質(zhì)設(shè)施配置均有相當(dāng)關(guān)聯(lián)。例如市民收入結(jié)構(gòu)中，高中低收入比例不同，就會(huì)影響房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響居住用地規(guī)模，影響公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)檔次和數(shù)量等等，而所有這些都與城市物質(zhì)規(guī)劃有關(guān)。

社會(huì)在發(fā)展，人們的需求在提高，城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是復(fù)雜的、多樣的、變化的，城市規(guī)劃如何有序地、有預(yù)見性地、彈性地適應(yīng)其要求，將是市場經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃一項(xiàng)重要的課題。