作者簡介：宣曉偉，男，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員（北京 100010）。

空間規(guī)劃體系作為一個國家現(xiàn)代化空間治理體系的重要工具，與中央和地方的關系密切相關。構建和完善中國的空間規(guī)劃體系，需要在中央政策的引導下，在考察中央與地方關系的視角下進行。當前，中國空間規(guī)劃體系存在著規(guī)劃數(shù)量過多、規(guī)劃沖突和規(guī)劃約束力不足等突出問題。雖然從“多規(guī)合一”試點到“省級空間規(guī)劃”試點，中國空間規(guī)劃領域的改革工作不斷推進，但也遇到了明顯的困難，亟待各方面從不同角度開展研究和提出建議。中國正在實施的新一輪機構改革，可以更為有效地破除原有部門利益的羈絆，為中國空間規(guī)劃體系的建立和完善帶來了新的契機和動力。

一、中國空間規(guī)劃體系問題的提出

對于哪些規(guī)劃屬于空間規(guī)劃或者空間類規(guī)劃，目前在理論和實踐上均未有定論。從最廣義的角度來看，凡是涉及空間的布局和利用、對空間的屬性做出規(guī)定和安排的規(guī)劃，都可以稱為空間規(guī)劃。然而，絕大多數(shù)的人類活動，都要落實到具體的空間上。從這個意義上說，幾乎所有的規(guī)劃在一定程度上都可以歸屬于空間規(guī)劃。例如已有的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，也有大量關于區(qū)域發(fā)展、重大項目布局等空間性內(nèi)容，按照上述定義也可以算作一類空間規(guī)劃。但如此一來，空間規(guī)劃體系的內(nèi)容就無所不包，過于龐雜，難以聚焦現(xiàn)實問題。事實上，不同國家對空間規(guī)劃的定義以及相應的空間規(guī)劃體系的構成更多地是與所在國家想解決的實際問題密切相關。中國的空間規(guī)劃如何定義，空間規(guī)劃體系如何組成，也應該與中國當前面臨的突出問題有著緊密的聯(lián)系。

1.中國空間規(guī)劃體系存在的三大突出問題

一是規(guī)劃數(shù)量過多。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前中國由政府出臺的各類規(guī)劃有80余種，其中法定規(guī)劃有20余種。與空間布局和利用密切相關的，有發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部門的土地利用規(guī)劃等綜合性規(guī)劃，有環(huán)保部門的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)業(yè)區(qū)劃、海洋管理部門的海洋功能區(qū)劃、水利部門的水功能區(qū)劃等部門性規(guī)劃，有自然保護區(qū)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、防沙治沙規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、草原建設保護利用規(guī)劃、礦山地質環(huán)境保護規(guī)劃等側重自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的專門性規(guī)劃，有鐵路發(fā)展規(guī)劃、公路網(wǎng)規(guī)劃、內(nèi)河航道和港口布局規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃、電力發(fā)展規(guī)劃、管道發(fā)展規(guī)劃等側重行業(yè)發(fā)展的專業(yè)性規(guī)劃。雖然眾多的空間類規(guī)劃有其存在的必要性和合理性，也在現(xiàn)實中不同程度地發(fā)揮著作用。但數(shù)量龐大的各類空間規(guī)劃難免疊床架屋，內(nèi)容重疊，尤其是綜合性的空間類規(guī)劃，互相重復的問題就更加嚴重。

二是規(guī)劃之間沖突。目前各類規(guī)劃多由政府各相關職能部門分別管理，規(guī)劃所依據(jù)的行政法理不同，規(guī)劃的編制和實施自成體系。各類規(guī)劃在規(guī)劃期限、數(shù)據(jù)標準、土地分類等方面存在諸多差異，相互之間缺乏有效協(xié)調，非常容易產(chǎn)生沖突。由于各類規(guī)劃都存在“重縱向控制、輕橫向銜接”的傾向，即把重點放在不同層級政府之間從上到下的縱向控制上，而較為忽視不同規(guī)劃之間的橫向協(xié)調，由此導致不同規(guī)劃在同一空間產(chǎn)生沖突，特別是到基層政府，由于涉及具體的地塊利用，規(guī)劃“打架”的問題表現(xiàn)得更加突出。

三是規(guī)劃約束力不強。盡管中國目前各類空間規(guī)劃的種類和數(shù)目繁多，但規(guī)劃的實施效果和約束作用卻難以保證：第一，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的約束力不強，上下層面的空間管控傳導體系不健全。上級政府制定的規(guī)劃在落實的過程中經(jīng)常受到下級政府的干擾，一些地方試圖采用各種方法繞過規(guī)劃的管控。第二，規(guī)劃很難做到對地方領導干部尤其是“一把手”的有效制約，地方領導隨意干預和修改規(guī)劃的問題還較為突出，規(guī)劃實施的問責體系尚未有效建立。第三，難以對自然資源和生態(tài)環(huán)境進行有力保護。盡管對于自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護，已有各種各樣的綜合性和專門性的空間類規(guī)劃，卻難以真正遏制一些地方無序開發(fā)和過度開發(fā)的行為，由此導致了生態(tài)破壞和環(huán)境污染等嚴重問題。

2.從“多規(guī)合一”到“省級空間規(guī)劃”試點遭遇的困難

為解決空間規(guī)劃領域存在的突出問題，中央全面深化改革領導小組2014年第二次會議將“推進市縣‘多規(guī)合一’改革”作為經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革的一項重要任務，同年8月，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，選擇遼寧省大連市旅順口區(qū)、黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū)等28個市縣作為“多規(guī)合一”改革試點，各試點地區(qū)在國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等4個部委的指導下，對“多規(guī)合一”改革的多個方面進行探索，開展市縣空間規(guī)劃改革試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。

2015年出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確指出，“空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)”，提出要“構建以空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”，并要求“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”“研究建立統(tǒng)一規(guī)范的空間規(guī)劃編制機制，鼓勵開展省級空間規(guī)劃試點”。

2016年底，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過了《省級空間規(guī)劃試點方案》，并于2017年1月印發(fā)，選擇海南、寧夏等9個試點省（區(qū)）開展省級空間規(guī)劃試點，《省級空間規(guī)劃試點方案》要求“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（三區(qū)三線），注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃”。

從已有的空間規(guī)劃改革實踐來看，縣市層面開展的“多規(guī)合一”改革，各試點地區(qū)均編制了相應的“多規(guī)合一”規(guī)劃，初步實現(xiàn)了一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖的改革目標，在推進“多規(guī)合一”的改革中進行了有益的探索。然而由于各試點地區(qū)分別在國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部等4個部委的指導下，規(guī)劃編制所采取的方法不同，形成的規(guī)劃體系也有很大的差異。更為重要的是，對于所形成的市縣層面“多規(guī)合一”規(guī)劃如何定位、如何在實踐中應用，沒有明確的說法，使得市縣“多規(guī)合一”的規(guī)劃成果無法在已有的規(guī)劃體系中得到真正運用。

根據(jù)已有市縣“多規(guī)合一”和“省級空間規(guī)劃”的試點實踐，盡管空間規(guī)劃體系的構建和完善在各個方面取得了不同程度的進展，但空間規(guī)劃體系的改革總體而言仍處在眾說紛紜的局面，各方的看法還存在不小的分歧，部委之間的矛盾也比較突出。很顯然，職能部門之間的沖突，成為繼續(xù)調整和完善中國空間規(guī)劃體系的最大障礙之一。

3.機構改革為空間規(guī)劃體系的完善帶來的新契機

2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》出臺，“為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題”，組建自然資源部，“將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責整合”，將“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”明確列為自然資源部的主要職責之一。

對于空間規(guī)劃領域而言，此次機構改革的重大突破是加強了職能部門之間的橫向整合，并明確了自然資源部建立、監(jiān)督和實施空間規(guī)劃體系的職責，這無疑將極大地有利于中國空間規(guī)劃體系的構建和完善。但是，各部門的相關職責如何整合？空間規(guī)劃體系如何建立？原有的土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等如何處理？是保留還是整合到新的空間規(guī)劃？如果是保留，土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃又各自在中國空間規(guī)劃體系中占據(jù)怎樣的位置？扮演怎樣的角色？發(fā)揮怎樣的作用？如果是整合，又該如何整合不同的已有規(guī)劃？所有這些問題，都亟待回答。

部門之間橫向空間事權的沖突，固然產(chǎn)生了空間規(guī)劃體系的各種問題，但縱向的各級政府之間空間事權劃分不清，也是“多規(guī)合一”改革難以推進的根本原因。當前中國空間規(guī)劃體系面臨的許多問題，表面來看，是緣于不同部門之間的橫向事權劃分不清以及由此而產(chǎn)生的職能和規(guī)劃沖突，但更深層次的原因是，在目前中央與地方關系安排下，中央對地方進行管理的方式所導致的。因此，中國空間規(guī)劃體系的構建和完善，不僅涉及橫向部門之間組織架構和空間事權的調整，也涉及縱向各級政府之間組織架構和空間事權的調整。目前新一輪的機構改革，更多考慮的是橫向部門之間如何整合，但縱向各級政府之間的相關職責如何調整，卻并未更多涉及。中國空間規(guī)劃體系的構建和完善在各級政府之間如何落實，是一個尚待研究的重大課題。

在《深化黨和國家機構改革方案》第八部分“深化地方機構改革”中，一方面強調要“著力完善維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的體制機制，省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應”，另一方面提出要“賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設置機構和配置職能”。那么，反映在中國空間規(guī)劃體系的構建完善上，中央與地方相關的機構應該如何配置、事權應該如何劃分、職能應該如何調整，才能既維護中央集中統(tǒng)一領導和保障國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一，又賦予地方機構更多自主權，也同樣亟待研究。

在原有“多規(guī)并立”的空間規(guī)劃體系下，雖然存在著規(guī)劃過多、規(guī)劃打架等各種問題，但不同類型的規(guī)劃有著不同的定位和職能，在一定意義上起到協(xié)調中央與地方關系的作用。例如土地規(guī)劃較多代表中央的意志，更為強調“從上到下約束性”，城鄉(xiāng)規(guī)劃較多反映地方的訴求，更為體現(xiàn)“從下到上靈活性”。雖然兩者之間產(chǎn)生了各種各樣的沖突，帶來各種各樣的問題。但正是兩者的存在使得中央與地方的利益都有相應的表達，規(guī)劃成為協(xié)調中央與地方矛盾、推進各個地區(qū)快速發(fā)展的重要工具和手段。

從中央與地方關系的角度來看，在原有規(guī)劃體系中，正是通過不同規(guī)劃的存在，使得中央與地方的利益存在一定的博弈空間，取得“中央從上到下約束性”和“地方從下到上靈活性”的動態(tài)平衡。在當前規(guī)劃機構職能進行調整的大背景下，各類規(guī)劃的整合和統(tǒng)一成為主要方向，那么中國空間規(guī)劃體系應該如何構建完善，才能繼續(xù)保持“從上到下傳達中央政策和意圖的渠道”和“從下到上反映地方利益和訴求的途徑”的暢通，更好地平衡中央與地方之間的利益，發(fā)揮出中央和地方兩個積極性，也是必須研究的重要問題。

4.本研究的背景與基本思路

本研究試圖站在中央與地方關系的視角，將中國空間規(guī)劃體系的構建和完善放到中央與地方關系演變的大背景下加以考慮，從理順中央與地方關系的角度出發(fā)，研究中國空間規(guī)劃體系如何組成、相關的體制機制如何運行、不同層級政府的機構和職責如何調整等一系列問題。

一是因為中國的各類空間規(guī)劃在很大程度上內(nèi)生于中央與地方關系的大環(huán)境之中。已有各類空間規(guī)劃的形成和發(fā)展，與中央與地方關系的演變密切相關，無論是土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，還是主體功能區(qū)規(guī)劃，都與中央意欲加強對地方空間利用行為的管控密不可分。改革開放以來，中央與地方關系的調整是推動中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的根本原因，但也帶來了一系列問題，最為突出的問題是，在地方競爭模式下，各個地方奉行GDP至上的原則，造成過度開發(fā)、無序開發(fā)的現(xiàn)象和生態(tài)環(huán)境的破壞，各種空間規(guī)劃和相應管控機制的產(chǎn)生和發(fā)展均與上述問題緊密相關。土地利用規(guī)劃最重要的目標之一就是要保護耕地，尤其是基本農(nóng)田，城鄉(xiāng)規(guī)劃是要遏制城市的粗放用地和無序蔓延，主體功能區(qū)規(guī)劃是要通過區(qū)分不同區(qū)域的主體功能以控制開發(fā)強度、管控開發(fā)行為，各種專門性的空間規(guī)劃也是希望加強對自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護。

可見，各類空間規(guī)劃面對的問題和所采取的管控機制，與已有中央與地方關系的制度安排密切相關。不同的中央與地方關系安排，就會產(chǎn)生不同的地區(qū)發(fā)展模式，由此導致不同的空間規(guī)劃體系和管控手段。中國目前的空間規(guī)劃體系正是已有中央與地方關系的一系列制度安排以及地區(qū)競爭發(fā)展模式下的產(chǎn)物。在新形勢下探討中國空間規(guī)劃體系的構建和完善，不能僅就規(guī)劃談規(guī)劃，而是要跳出規(guī)劃看規(guī)劃。中央與地方關系的變革、區(qū)域發(fā)展模式的調整，必將給中國空間規(guī)劃體系帶來深遠的影響，要探討中國空間規(guī)劃體系如何構建完善，就必須把這個問題放到中央與地方關系改革的大背景下來加以研究，才能真正看清趨勢，把握方向。

二是中國空間規(guī)劃體系的構建和完善必須符合中央與地方關系改革的大方向，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。1994年分稅制改革奠定了中央與地方在收入劃分方面的制度基石，但在事權和支出責任方面的改革卻遠未完成。因此，從2003年《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》到2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，“合理劃分中央與地方經(jīng)濟社會事務的管理責權”“建立各級政府事權和支出責任相適應的制度”一直成為推進中央與地方關系改革的重點。

從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來看，中央與地方關系改革的目標是要解決已有中央與地方事權劃分模糊、責權不清等一系列問題，貫徹落實“中央辦大事、地方辦小事”的原則，做到“中央在大事上統(tǒng)一決策、約束和執(zhí)行有力”“地方在小事上因地制宜，靈活有效”。同樣，當前空間規(guī)劃體系存在的許多問題，也是與中央與地方關系沒有理順、各級政府的相關事權劃分不清密切相關的。因此，中國空間規(guī)劃體系的構建和完善，也需要放到中央與地方關系改革的大背景下，符合中央與地方關系調整的根本原則和方向。

三是希望新組建的自然資源部通過國家空間規(guī)劃領域的調整和完善，為進一步推進中央與地方的改革做出新的實踐探索。中國正處于推進中央與地方關系改革的重要階段，目前中央與地方關系的調整主要集中在財政領域，由財政部門主導。2016年8月，國務院發(fā)布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），就推動中央與地方財政事權和支出責任的劃分改革做出了明確部署；2018年2月，國務院出臺《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6號），將義務教育等8大類18個基本公共服務事項，納入中央與地方共同財政事權范圍，由中央與地方共同承擔支出責任。雖然財政領域事權和支出責任的調整和細化，對理順中央與地方關系至關重要，但中央與地方關系的改革千頭萬緒，僅僅在財政領域推進是遠遠不夠的。

就新組建的自然資源部而言，也承擔著在自身職能范圍內(nèi)如何更好地理順中央與地方關系的重要責任，如何在當前空間規(guī)劃領域的改革中體現(xiàn) “中央辦大事、地方辦小事”的原則，把維護中央集中統(tǒng)一領導和賦予地方機構更多自主權有效結合起來，真正將其落實到中國空間規(guī)劃體系的構建和完善中，這也是自然資源部所面臨的重要而又緊迫的任務。

為此，本文希望能夠通過中國空間規(guī)劃體系的具體案例，研究怎樣把中央與地方關系改革的方向和原則與空間規(guī)劃領域的構建和完善相結合，為進一步理順中央與地方關系做出新的探索。

二、中國中央與地方關系的特征及空間治理模式

不同的中央與地方關系，有著不同的區(qū)域發(fā)展模式，導致不同的空間治理方式，形成不同的空間規(guī)劃體系。目前中國空間規(guī)劃體系存在的各種問題，以及構建和完善空間規(guī)劃體系所面臨的根本障礙，與已有的中央與地方的關系和區(qū)域發(fā)展模式密不可分。

1.中國中央與地方關系的歷史沿革和重要特征

一個國家的中央與地方關系涉及政治、經(jīng)濟、社會等多個方面，這里重點分析中國的空間規(guī)劃體系如何內(nèi)生于中央與地方關系的大背景下，中國的中央與地方關系具有哪些與其他國家不同的重要特征，這些特征為何會產(chǎn)生，又對現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系產(chǎn)生了怎樣的影響。

第一，中國傳統(tǒng)王朝的中央與地方關系。

討論中國中央與地方關系的變遷，首先要注意中國的獨特背景：一是國家治理規(guī)模的龐大。中國國土遼闊、人口眾多、地區(qū)差異顯著，由此導致的治理規(guī)模和治理負擔，只有極少數(shù)國家可以比擬。大國和小國的治理規(guī)模不同，采取的治理模式和治理手段也迥異。二是遼闊治理疆域的綿延。中國在數(shù)千年的變遷中能基本維持其遼闊的疆域，這在各國歷史上是少有的甚至是僅有的。絕大多數(shù)的傳統(tǒng)帝國在向現(xiàn)代民族國家轉型的過程中，很容易落入到四分五裂的境地。三是國家實力的劇烈變化。作為一個大國，中國在傳統(tǒng)社會的經(jīng)濟實力曾處于全球前列，但也處于長期停滯增長的狀態(tài)，近代則逐漸被西方國家超越，最近幾十年中國的國家實力又經(jīng)歷了快速增長。這些背景深刻影響著中國中央與地方關系的模式，使其具有與眾不同的特征。

自秦始皇廢除“分封制”、設立“郡縣制”以來，由秦朝所開創(chuàng)的中央集權制就成為中國中央與地方關系的基本模式，這個模式經(jīng)過漢朝的調整和鞏固，又經(jīng)歷了魏晉南北朝的反復，后經(jīng)唐宋元明朝代，在清朝達到較為成熟的狀態(tài)，其最為核心的觀念和制度安排一直延續(xù)至今。中央集權制是指中央擁有排他性的絕對權力，“禮樂征伐均由中央出”，各個地方成為王朝的“郡縣”，地方官員只是中央派出的管理人員，僅代表中央執(zhí)行權力；而不像在“分封制”下，地方是諸侯的封地，由諸侯來加以治理，天子與諸侯分享統(tǒng)治的權力。

秦之所以采用“郡縣制”式的中央集權制，是為了避免重蹈東周時期天子（中央）孱弱、諸侯（地方）專權的覆轍，解決所謂“外重內(nèi)輕”的問題，此后歷代王朝大都繼承了秦朝的做法。中央集權制借助于“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王丞”的大一統(tǒng)觀念，將儒家“君君臣臣、父父子子”的倫理道德和法家的嚴密管控手段融合起來，形成了儒法兼綜的治理格局，并將“皇權的家天下”與“士大夫政治”相結合，皇帝通過士大夫官僚階層實現(xiàn)對地方“編戶齊民”和“皇權不下縣”的雙軌式治理，以達到中央牢牢掌握絕對權力的目標，從而保障中央對地方的有效控制和王朝的長治久安。

然而，要在廣土眾民的傳統(tǒng)王朝實行中央集權制，面臨著很大的困難：一是中央對地方的財政汲取能力很弱，難以供養(yǎng)足夠的官僚階層。在傳統(tǒng)王朝，政府收入占全國總收入的比重往往不到5%，中央本級支出所占的比重就更少，中央很難對全國經(jīng)濟活動進行強有力的控制。與此同時，也難以供養(yǎng)龐大的官僚階層，官員數(shù)目尤其是中央政府層面的官員數(shù)目相對是很少的。清朝晚期的國家人口已經(jīng)逾億人，但正式官員的數(shù)目不過數(shù)萬人。要依靠如此之少的官員去治理如此疆域遼闊的國家，難度可想而知。二是具體治理技術和手段的不足。中國疆域遼闊，但傳統(tǒng)王朝的交通、信息通信等技術相對落后，雖然帝國也試圖通過各種途徑加以改善（如建立專門的驛站體系來傳送政府公文等），但中央對地方的具體事務要做到有效監(jiān)控，幾乎是不可能的。

為了應對以上困難，實現(xiàn)中央對地方的有效控制，傳統(tǒng)王朝對中央集權制進行了一系列的制度安排。首先，中央擁有在任何事務上的絕對權威，將最高決策權力掌握在中央手中，并通過人事任免等一系列舉措來牢牢控制各級地方官員的命運。其次，中央收縮管轄事務的范圍。盡管在理論上中央可以對地方上的任何事務進行決策，但在實際中還是著重在稅賦和治安兩個方面。所謂“皇權不下縣”，地方上的眾多公共事務（例如教育、交通、小型水利等）基本上是由地方鄉(xiāng)紳組織的民間社會來提供和管理的。最后，采取結果導向的層層委托代理體制。由于官員尤其是中央層面的官員數(shù)目很少，不得不采取層層委托代理的方式來執(zhí)行具體的事務。即中央采取層層委托的辦法交由地方來執(zhí)行具體政策，在實際事務中，中央政府并不與百姓直接打交道，只有基層政府才直接臨民。

傳統(tǒng)王朝在幅員遼闊、治理技術有限的條件約束下，中央到地方的層層委托代理關系必然面臨著非常嚴重的信息不對稱和激勵不相容問題。換言之，要實現(xiàn)中央對地方的有效治理，使地方官員按照中央的要求辦事，完成中央交辦的任務，需要有合理的機制安排，用以克服信息不對稱和激勵不相容的難題。在這樣的激勵機制下，中央無需知道有關地方的事無巨細的信息，而地方官員即使缺乏中央的有效監(jiān)督，也有足夠的動力完成中央的任務，于是結果導向的層層承包體制便成為了中央與地方委托代理關系中的最重要手段之一。

應當說，傳統(tǒng)王朝上述中央與地方關系的觀念、制度安排和具體舉措，適應了當時所處的環(huán)境和當時的技術條件，一定程度上解決了信息不對稱和激勵不相容的難題，總體上來看是較為有效的，它也有助于解釋為什么傳統(tǒng)中國能夠持續(xù)數(shù)千年而保持大一統(tǒng)的格局。

第二，中國中央與地方關系演變中的集權—放權循環(huán)。

雖然傳統(tǒng)王朝的中央與地方關系模式有許多令人稱道之處，中央集權制對維持國家統(tǒng)一的格局有著重要的貢獻，但是上述中央與地方關系的安排也存在著致命的缺陷，即中央與地方關系的演變無法達到穩(wěn)定的局面，總是處于不斷集權—放權的周期循環(huán)之中。

從歷史上看，各個傳統(tǒng)王朝一直困擾于“內(nèi)輕外重”或者“內(nèi)重外輕”的難題之中。“內(nèi)輕外重”指中央集權不足，對地方控制不力，導致地方勢力坐大乃至割據(jù)叛亂，例如“安史之亂”直接導致了強大的唐王朝開始走下坡路，而清末地方士紳勢力的崛起也是導致清王朝滅亡的根本因素之一。由于“內(nèi)輕外重”而帶來地方造反的事例在中國幾千年王朝史上不勝枚舉。“內(nèi)重外輕”則指中央集權的不斷加強，導致地方權力的不斷削弱。為了維護統(tǒng)一和防止地方分裂，歷代王朝采取了逐步加強中央集權的各種舉措，使得地方權限和自主性越來越小，反過來也直接和間接地導致了整個國家的僵化和弱化，難以抵御外敵的入侵。由此可見，在傳統(tǒng)王朝的中央集權制下，中央集權不足則易于產(chǎn)生地方的分裂，從而帶來國家的動蕩；中央集權過度則使得地方僵化，又有損于整個國家的實力。這個關于如何處理中央與地方關系、合理配置中央與地方權力的難題，困擾了傳統(tǒng)王朝幾千年，一直到清朝覆滅也未能真正解決。

2.當前中央與地方關系的重要特征

中國當前的中央與地方關系與過去相比，雖然已經(jīng)有了天壤之別，但仍然在一些方面帶有傳統(tǒng)制度安排的痕跡。這一方面是源于傳統(tǒng)中國中央與地方治理模式的有效性，另一方面也說明制度的演變，具有很強的黏性和路徑依賴性，它是由中國所面臨的自然環(huán)境和稟賦條件、擁有的文化觀念和歷史傳統(tǒng)所共同決定的。

第一，中央擁有統(tǒng)一領導權力，地方擁有相當程度的自由裁量權。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》規(guī)定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”“全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”從權力劃分的角度來看，中央擁有絕對的“統(tǒng)一領導權力”在《憲法》和相關的法律上并沒有明確的界定。

雖然中央擁有不受范圍限制的絕對權力，但在絕大多數(shù)事務中，中央只是做出決策，執(zhí)行則是由地方來承擔的。在此過程中，中央擁有決策、部署、監(jiān)督和考核的權力，具體的落實則交由地方政府。換言之，中央與地方的權力是按照政策的制定、落實、監(jiān)督和考核等各個環(huán)節(jié)做縱向的劃分，而并非像一般國家那樣按照政策的影響范圍原則做橫向的切割。

在上述“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，呈現(xiàn)出中央與地方“頭小身子大”的格局，即中央政府的相對規(guī)模遠遠小于一般的水平。中國中央本級的財政支出只占全國財政支出的14.6%，而英國、美國和法國均高于50%，經(jīng)合組織國家的平均水平為46%；中國中央政府公務員僅占公務員總數(shù)的6%，而世界平均水平在1/3左右。理論上國家規(guī)模越大，中央政府越需要強有力，才能有助于控制國家局勢和維護統(tǒng)一穩(wěn)定。在中國中央與地方的關系中，雖然中央在決策環(huán)節(jié)擁有絕對的權力，但限于自身有限的規(guī)模，中央不得不通過各級地方政府以落實自身的決策。因此，各級地方政府擁有在政策實施過程中的相應自主權，在執(zhí)行中保留了相當程度的自由裁量權。“中央擁有決策上絕對權威”“地方具有執(zhí)行上自由裁量權”的格局，形成了中央與地方互為依靠、互為制約的狀態(tài)，一定程度上緩解了國家幅員遼闊和中央政府規(guī)模較小以及中央政令一統(tǒng)與地方情況多樣之間的矛盾。

第二，中央與地方呈現(xiàn)“部門同構”“事權共擔”的格局。

在“中央決策、地方執(zhí)行”模式下，中央決策大多由中央的各具體職能部門做出，又通過各級政府層層下達和貫徹執(zhí)行。為了保證中央決策能夠貫徹到位，下級政府的部門設置往往必須與上級政府保持一致，由此形成各級政府“部門同構”和“上下一般粗”的格局。即使是較為基層的政府，也是“麻雀雖小，五臟俱全”，其各個職能部門樣樣俱全，以實現(xiàn)政策的具體落實。與此同時，由于中央與地方的責權是根據(jù)決策和執(zhí)行的不同環(huán)節(jié)做縱向的劃分，意味著中央與地方在同一項事務上共同行使事權，即中央與地方是“事權共擔”的，一項政策的成功與否，與中央政府的決策部署、中間層級政府的傳達貫徹以及基層政府的落實執(zhí)行都有非常密切的關系。因此，在“事權共擔”的格局下，很容易形成各級政府責權不清的局面。

第三，中央到地方形成層層轉包的委托代理關系。

在“中央決策，地方執(zhí)行”模式下，中央到地方的各級政府形成了層層委托代理關系，在具體政策事務的操作中，中央政府（上級政府）是委托人，地方政府（下級政府）是代理人，中央到地方的不同層級政府是通過層層委托代理關系而將眾多的政策事務層層轉包至基層政府。具體而言，中央會就某些特定的事務做出決策部署，同時將任務分解到各省，隨后省級政府又會將任務分解到市級政府，如此層層分解，一直到基層政府。任務的分解還經(jīng)常以下級政府向上級政府簽署責任狀的形式，并有明確的考核指標。典型的例子就是各級政府的土地規(guī)劃，對基本農(nóng)田規(guī)模、耕地保有量、建設用地規(guī)模等重要指標的層層分解、層層考核。

中國“中央決策、地方執(zhí)行”的層層委托代理模式是相當獨特的。在從中央到地方各級政府層層轉包的委托代理行為中，一是存在嚴格的權力等級關系，中央（上級）政府相對于地方（下級）政府擁有絕對的權威；二是在具體政策事務的執(zhí)行上，更多強調地方的責任，更為看重最終的結果，即所謂“地方政府負總責”“誰家的孩子誰家抱”；三是地方面臨強激勵的環(huán)境。在財政承包制下，地方“交夠中央的、剩下就是自己的”，分稅制的建立極大地提升了中央財政的汲取能力，形成中央與地方利益分享的格局；但土地財政等一系列制度和行為的演變?nèi)员ＷC了地方擁有較強的剩余索取權。所以，中央到地方的委托代理行為具有等級關系、結果導向和強激勵的特點。

第四，中央與地方的關系仍然深陷“一放就亂、一收就死”的循環(huán)。

改革開放以來，中央向地方、政府向企業(yè)和個人賦予了更多的自由和權力，地方自身發(fā)展的正當性得到初步的承認，由此激發(fā)了地方的活力和創(chuàng)造力，各地經(jīng)濟社會得以迅猛發(fā)展。然而，中央向地方放權較好地解決了地方發(fā)展活力不足的問題，但也帶來了如何保證中央權威和令行禁止的矛盾。當前，中國的中央與地方關系仍然陷入“治亂循環(huán)”的困境，“一放就活、一活就亂、一亂就收、一收就死”的局面使得中央與地方關系不斷處于集權與放權的進退失據(jù)之中。

中央集權體制下中央與地方關系的不穩(wěn)定帶來一系列的負面影響：一是中央與地方都無法對未來產(chǎn)生穩(wěn)定的預期。在中央與地方集權放權的循環(huán)中，中央采取相機抉擇的方式，地方擁有的權力得不到切實保障，雙方都沒有辦法形成穩(wěn)定預期以減少未來的不確定性，從而帶來許多機會主義行為。二是中央與地方關系制度安排的演進陷入僵局而難以不斷優(yōu)化。制度安排既要穩(wěn)定以減少不確定性，又要能夠隨著環(huán)境變化而逐漸適應優(yōu)化。但中央集權制下中央與地方的權力安排總是處于不斷集權放權的臨時變動中，外部環(huán)境的變化也難以促成中央與地方權力制度安排更為合理的調整，中央與地方關系的演進陷入僵局之中，對國家的整體制度變遷也帶來阻礙。

可見，中國當前的中央與地方關系所采取的模式在有效保持國家大一統(tǒng)格局的同時，也面臨著中央與地方責權不清、持續(xù)陷入集權放權的“治亂循環(huán)”等根本問題，在邁向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中遭遇到極大的困難。

三、中央與地方關系模式下中國空間規(guī)劃體系的問題剖析

當前中國空間規(guī)劃體系所面臨的問題，從根本上看，與中央與地方關系的模式有著千絲萬縷的聯(lián)系，也是中央與地方關系沒有理順在空間治理領域的反映。

1.“部門同構”形成空間規(guī)劃體系縱向層面“上下一般粗”的格局

目前，中國空間規(guī)劃體系面臨的突出問題之一就是“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象，即對于同一塊地，不同的規(guī)劃做出不同的用途規(guī)定，從而導致規(guī)劃之間的沖突。“規(guī)劃打架”的背后是各個職能部門之間的沖突，對于同樣的空間要素，不同部門基于各自的管理職能，進行了相應的空間屬性規(guī)定和空間管控行為，就可能導致規(guī)劃沖突的產(chǎn)生。

例如在劃定“空間管制分區(qū)”中，發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃中有“優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)”；住建部門的城市規(guī)劃中有“禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)”；國土部門的土地利用規(guī)劃中有“允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)”等，不同的分區(qū)有著不同的劃分標準，實現(xiàn)不同的目標，就有可能產(chǎn)生沖突；類似地，對于“自然保護區(qū)邊界”的劃定，國土、住建和環(huán)保部門，以及海洋、林業(yè)和漁業(yè)部門也都有相關的管理權限。

如何解決橫向層面的空間規(guī)劃打架問題，直接的對策就是對不同部門的相似管理職能進行合并，“幾家說了算”變成“一家說了算”，“九龍治水”變成“一龍治水”。對管理內(nèi)容重復、職能重疊的一些部門進行調整與合并，無疑是必要的，這也是本次機構改革的重要內(nèi)容。然而要想真正解決空間規(guī)劃領域的“規(guī)劃打架”問題，卻不能僅僅在橫向層面加以考慮。

這是因為，盡管不同部門對同一個空間的一些管理職能是可以整合的，但有一些職能卻是無法簡單合并的。例如對農(nóng)田空間的管理，國土部門可以基于農(nóng)田保護、環(huán)保部門可以基于農(nóng)田污染、農(nóng)業(yè)部門可以基于農(nóng)田生產(chǎn)、住建部門可以基于城鄉(xiāng)協(xié)調，都對同一塊農(nóng)田空間有著相應的管理職能和權限，也可以在相應的規(guī)劃中做出安排。因此，雖然空間是唯一的，但相關的管理職能卻是多元的，如此多的職能顯然是無法都合并到一個部門的。雖然可以指定一個部門對空間的劃定起主導作用，但仍需要與其他相關部門共同協(xié)商，例如國土部門可以主導對基本農(nóng)田的劃定，但仍要與農(nóng)業(yè)、環(huán)保和住建等部門進行協(xié)調，因此還是會存在部門職能和規(guī)劃沖突的可能。因為任何生產(chǎn)生活行為都要落實到具體空間上，所以對于這些生產(chǎn)生活進行管理的各個部門的職能也總是帶有不同程度的空間治理屬性。從這個角度上說，政府部門的空間治理必定是一個“九龍治水”的行為，空間規(guī)劃領域也不能完全避免“部門沖突”和“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象。事實上，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，不同部門空間治理職能的重疊交叉也是常態(tài)。

既然發(fā)達國家在空間治理領域也存在“九龍治水”的情況，為什么這些國家“規(guī)劃打架”的現(xiàn)象不像中國這樣嚴重呢？這里需要對“規(guī)劃打架”現(xiàn)象做進一步的分析。實際上，空間規(guī)劃如果發(fā)生“打架”現(xiàn)象，一定會涉及具體地塊。換言之，“規(guī)劃打架”現(xiàn)象應該在基層的空間規(guī)劃中才最嚴重，因為只有在基層規(guī)劃中，才會涉及具體地塊的使用問題；而國家和區(qū)域（省）層面的空間規(guī)劃，是宏觀性、戰(zhàn)略性和示意性的，是大尺度的規(guī)劃，一般不涉及具體的地塊。因此，即使宏觀層面的空間規(guī)劃可能會有沖突，但只要基層政府有足夠的權限，能夠在本級的規(guī)劃中做出相應的安排和靈活的處理，“規(guī)劃打架”現(xiàn)象就可以得到較好的解決。空間規(guī)劃體系較為完善的國家的基層政府，擁有法律規(guī)定的相關規(guī)劃權限，可以依法制定本地區(qū)的規(guī)劃，全權處理相關的規(guī)劃事務，在接受上級規(guī)劃約束的同時，又能夠避免上級部門的不當干擾，真正實現(xiàn)“一級政府，一級事權，一級規(guī)劃”，從而較好地解決“規(guī)劃打架”的問題。

反觀中國，在已有中央與地方的“條條塊塊”關系下，不同部門在各級政府之間形成一個同構的組織，即“部門同構”。每個職能部門都承擔著從中央到地方的若干管控職責，部門的規(guī)劃也同樣如此，各部門的規(guī)劃都形成了相對獨立和封閉的領域。這種“部門同構”格局下形成的空間規(guī)劃體系，形成了極其嚴重的“規(guī)劃打架”現(xiàn)象。因為上級的規(guī)劃如果有沖突，就會通過層層分解傳遞到基層的規(guī)劃；同樣，基層政府如果遇到具體地塊的規(guī)劃打架問題，也經(jīng)常循著“部門同構”的體系層層傳遞到上級政府。在“部門同構”的架構下，基層政府的職能部門和相應的規(guī)劃體系，都必須與上級保持一致，導致“上下一般粗”的格局，基層政府很難根據(jù)自身的需要對此加以合理調整；而下級規(guī)劃的制定和調整又需要得到上級部門的審批和同意。這樣，“部門同構”的格局就類似于“沖突放大器”的作用，造成不同層級政府的“規(guī)劃打架”問題上下傳遞、互相影響、互相增強。可見，中央與地方模式下“部門同構”格局所導致“上下一般粗”的空間規(guī)劃體系，才是中國“規(guī)劃打架”問題如此嚴重的最根本原因。

2.“事權共擔”造成各級政府在空間規(guī)劃領域的事權界限不清

中國已有空間規(guī)劃體系中的另一個問題是“千規(guī)一面”。“千規(guī)一面”既表現(xiàn)在不同層級的規(guī)劃上，也表現(xiàn)在不同地區(qū)的規(guī)劃上，無論是國家級、省級、市級還是縣級的規(guī)劃；或者是廣東、浙江、內(nèi)蒙古還是新疆的規(guī)劃，同一種類型的空間規(guī)劃，幾乎都是一個樣子，謀篇布局、基本框架、主要內(nèi)容等都像是從一個模子里刻出來的，難以輕易分辨出這到底是哪一級政府、哪一個地區(qū)的規(guī)劃。中國已有的各類空間規(guī)劃既缺乏明顯的層級特征，也難有鮮明的地方特色。

由于在“部門同構”格局下形成了空間規(guī)劃層層審批的體系，對規(guī)劃的形式和內(nèi)容做出統(tǒng)一的規(guī)定，一定程度上也是必要的。否則的話，地方報上來的規(guī)劃五花八門，內(nèi)容形式各異，上級部門也很難進行有效的審批。站在這個角度，“千規(guī)一面”是中國現(xiàn)有“部門同構”式空間規(guī)劃體系下的必然產(chǎn)物，具有某種程度上的必然性。

真正關鍵的問題是，在“千規(guī)一面”的形式下，各級空間規(guī)劃的管控重點交叉重疊，不同層級政府的空間規(guī)劃事權界限不清。雖然《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出，要建立“分級管理”的空間規(guī)劃體系，意味著每級政府應該擁有著相對獨立和完整的規(guī)劃事權，各級政府之間規(guī)劃事權界限應該清晰和明確，即做到“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”，但從中國已有空間規(guī)劃體系來看，不同層級空間規(guī)劃的主要內(nèi)容差別不大、空間管控重點差異性不足、政府間空間事權界限不清晰的問題十分突出。

為什么“一級政府、一級事權、一級規(guī)劃”的原則難以在中國空間規(guī)劃體系中貫徹落實呢？這主要是由于中央與地方關系下的“事權共擔”模式所造成的。在現(xiàn)有中央與地方關系下，絕大多數(shù)事務中各級政府的職責是按決策、傳達、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等不同環(huán)節(jié)做縱向的劃分。在某一件具體事務上，不同層級的政府往往都擁有相應的責權，是“事權共擔”的。例如對“基本農(nóng)田”空間的保護，既有中央政府下達指標、省市等政府的層層分解，又有縣鄉(xiāng)政府的具體負責和落實，同時上級政府還要對下級政府進行監(jiān)督考核。在上述模式中，不同層級政府的空間管控重點其實難以進行仔細區(qū)分，因為各級政府都是針對同一件事務在進行管理，只是側重在不同的方面。與此同時，到底哪些空間事務該由哪級政府管，不同層級政府的空間事權邊界究竟在哪里，出了問題應該由哪一級政府承擔責任，在“事權共擔”模式下也必然是模糊不清的，因為任何一級政府的事權行使都不是排他的。所以，中國現(xiàn)有空間規(guī)劃體系層級性差、各級政府空間事權界限難以厘清等問題，根本上源于中央與地方關系下“事權共擔”的模式。

3.“上級決策、下級執(zhí)行”導致空間規(guī)劃領域的上級約束性和下級靈活性均難以得到保證

上級規(guī)劃的約束力不足，也是已有空間規(guī)劃體系存在的嚴重問題之一。為什么在規(guī)劃層層審批管理、嚴格指標控制，又輔以經(jīng)常性檢查監(jiān)督的情況下，上級政府還難以做到對下級規(guī)劃的有效控制呢？這與中國中央與地方關系下“中央決策、地方執(zhí)行”（或“上級決策、下級執(zhí)行”）的模式密切相關。中國的中央政府主要負責決策，具體的政策執(zhí)行則在地方政府。更準確地說，是最高級政府（中央）決策、中間級政府（省市）傳達、基層政府（縣鄉(xiāng)）落實。依據(jù)不同的事務，各級地方政府承擔的具體責任有所不同，但上級政府決策、下級政府執(zhí)行的基本邏輯和運行機制則保持不變。按照中央文件的說法，叫作“中央統(tǒng)籌、省（區(qū)、市）負總責、市（地）縣抓落實”的工作機制；到了省級的文件，類似的表述則變成了“省統(tǒng)籌，地（州）負總責，縣鄉(xiāng)抓落實”。

因此，在“上級決策、下級執(zhí)行”的模式中，空間規(guī)劃最終如何落地，主要是由基層政府來保障，各上級政府（包括中央、省、市等）很少與具體的企業(yè)和個人打交道，各類空間規(guī)劃的執(zhí)行效果究竟如何，很大程度上均取決于基層政府的努力。如前所述，不同層級政府在層層委托代理關系中，必然會存在信息不對稱和激勵不相容的情況，雖然上級政府可以通過“規(guī)劃審批、指標控制、督察考核”等各種手段對基層政府的行為進行約束，但并不能從根本上解決問題。面對龐大的基層政府，各上級政府的行政資源都相對有限，中國層級政府機構設置“頭小身子大”的特點更是加劇這一局面，上級政府不可能事無巨細地對基層政府的各類行為都開展督察，往往只能采取“運動型治理”的方式，在短時間內(nèi)集中起有限的行政資源對某一個（片）地區(qū)某一個（類）問題展開集中式治理。雖然“運動型治理”的短期效果是明顯的，但無法持續(xù)，也難以做到對問題的根治。

在中國的空間規(guī)劃體系中，與上級規(guī)劃約束性不足相對應的，是下級規(guī)劃靈活性得不到保障，雖然后一問題并沒有像前一問題那樣得到足夠的重視，但它造成的負面影響同樣不可忽視。從根本上說，這兩個問題其實是一枚硬幣的兩個面，都是從已有“中央決策、地方執(zhí)行”模式中衍生出來的。

在“中央（上級）決策、地方（下級）執(zhí)行”模式中，中央（上級）的決策權限和范圍相對于地方（下級）而言，是沒有明確限制的。在大力加強對地方政府約束的意圖下，上級政府權力行使的隨意性很強，易于造成許多不當?shù)墓芸兀@在空間規(guī)劃領域表現(xiàn)得非常明顯。例如，城市總體規(guī)劃中，包括具體土地使用布局及其調整等在內(nèi)的大量地方性事物，均由上級政府審批并實施監(jiān)督；土地利用規(guī)劃自上而下的指標分解和邊界管控對市縣規(guī)劃的約束過于細致和僵硬，則難以適應市場經(jīng)濟條件下靈活多變的客觀形勢。

中央（上級）政府投入了大量的精力參與到地方（下級）政府過于具體的事務中后，造成的后果是一方面地方（下級）政府在本地空間規(guī)劃事務上經(jīng)常受到上級部門的過度管控，地方無法保障應有的自由裁量權，缺乏因地制宜解決自身問題的靈活性；另一方面上級政府陷入大量細枝末節(jié)的地方事務中，反而缺少足夠的時間和精力對空間規(guī)劃體系的戰(zhàn)略性和宏觀性問題進行應有的研究和關注，難以對下級政府加以有效的引導和管控。因此，已有中央與地方關系下“中央決策、地方執(zhí)行”模式，既難以落實上級規(guī)劃約束性、又無法保障下級規(guī)劃靈活性，很容易造成中國空間規(guī)劃領域“大事管不好、小事管不了”的局面。

4.地方競爭下空間規(guī)劃成為各級政府間博弈的工具，空間規(guī)劃領域的事權劃分陷入集權放權的困境

在“上級決策、下級執(zhí)行”模式中，各級政府在層層委托代理關系中普遍存在著信息不對稱現(xiàn)象，使得上級政府無法全面、準確、及時地掌握下級政府如何行為的信息，從而導致上級規(guī)劃約束性不足的問題。然而，信息不對稱只是造成規(guī)劃約束力不足的前提條件之一。因為上級政府即使無法掌握下級政府如何行為的信息，但如果下級政府與上級政府是激勵相容的，那么下級政府也會按照上級政府的意愿來行事，并不一定會做出不當?shù)男袨椤？梢姡鞘杏玫卮址拧^(qū)域環(huán)境污染等行為的產(chǎn)生，還需要地方政府的主觀意愿和動機，即地方政府能夠從這些行為中得益，產(chǎn)生了相應的愿望和動力。所以，各級政府之間的激勵不相容，也是導致空間規(guī)劃約束力不足的重要原因之一。

那么，各級政府在空間規(guī)劃領域為什么存在激勵不相容，地方政府為什么會有做出違反規(guī)劃等不當行為的強烈動機和愿望呢？這與中國地區(qū)競爭模式的產(chǎn)生和演變密切相關。

改革開放以來，中央向地方放權，形成各地爭當經(jīng)濟增長發(fā)動機、互相之間展開激烈競爭的格局。地方競爭既帶來各地經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，也導致中央對地方的控制力減弱，尤其是中央財政所占的比重逐年下降。為了扭轉這種趨勢，1994年國家推行分稅制改革，穩(wěn)定了中央財政應有的份額。但由于當時事權改革的難度太大，并未真正觸動中央和地方事權的劃分，而是基本延續(xù)了既有的做法，造成中央與地方在事權劃分上的不明確、不細致，特別是涉及全局性事務的支出責任被大量劃給地方政府。在財政“分灶吃飯”和絕大多數(shù)事務由地方政府負總責的大環(huán)境下，“財權層層上收、事權層層下放”和“中央請客、地方買單”的結果造成了“中央財政喜氣洋洋、省級財政勉勉強強、市級財政手里沒糧、縣級財政哭爹喊娘”的局面。在地方競爭模式的推動下，各地開始尋找新的財源，土地財政逐漸成為地方經(jīng)濟增長的新動力。地方政府從農(nóng)民手中獲得土地，進行城市開發(fā)，從土地用途轉變中直接獲益；與此同時還利用土地融資，興建各類園區(qū)招商引資，以帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。土地成為當前地方競爭模式中的核心要素。

在土地問題上，不同層級政府的激勵存在著明顯的差異。中央政府側重考慮全國層面的國土、生態(tài)環(huán)境和糧食安全；地方政府則更注重本地的經(jīng)濟發(fā)展，越到基層政府越是如此。在這種情況下，圍繞著土地使用的空間規(guī)劃就成為了各級政府博弈的重要工具。

在已有中央與地方關系下，中央（上級）政府缺乏足夠的行政資源對地方（下級）政府的行為進行有效的控制，地方（下級）政府又經(jīng)常受到中央（上級）政府的過度干擾而缺乏應有的自主權。盡管針對目前空間規(guī)劃約束力不強的突出問題，進行職能部門之間的合理整合，適當加強集權以約束地方政府的不當行為，非常必要。但如果在空間規(guī)劃領域一味強調加強集權、加大從上到下的單向控制，也有可能造成“還未管好、先已管死”的局面，即一方面上級政府有限的行政資源使其難以做到對數(shù)目龐大的具體地塊進行有效管理；另一方面基層政府在各種細致嚴苛的規(guī)定下，缺乏應有的主動性，由此帶來地方活力的喪失。

綜上所述，中國空間規(guī)劃領域目前存在的 “規(guī)劃打架”“千規(guī)一面”“事權劃分不清”“規(guī)劃約束力不足”等突出問題，與已有中央與地方關系下所采取的“上級決策、下級執(zhí)行”“部門同構、事權共擔”模式有密切的關系，很大程度上源于地方競爭的區(qū)域發(fā)展模式。要真正解決空間規(guī)劃領域內(nèi)的問題，必須先要找準問題的癥結，才能對癥下藥。中國已有中央與地方關系仍陷于集權放權的困局，各級政府之間責權不對等、事權不清、責任模糊等問題也同樣普遍存在于空間治理領域。在空間規(guī)劃領域到底哪些權該集中、哪些權該下放，相關的體制機制應該做出哪些調整，才能夠跳出“一放就亂、一收就死”的治亂循環(huán)，還存在許多疑惑和不確定性，亟待進一步研究和討論。

四、完善中國空間規(guī)劃體系的思路

一個國家的空間規(guī)劃體系，與其中央與地方關系密切相關，完善中國的空間規(guī)劃體系，不能僅局限在空間規(guī)劃領域來考慮，還應“跳出規(guī)劃看規(guī)劃”，將其放到中央與地方關系轉型的大背景下。要認準空間規(guī)劃體系調整的大方向，使其符合中國中央與地方關系演變的總趨勢，做到順勢而為，才能事半功倍。要使空間規(guī)劃體系的構建完善，成為理順中央與地方關系的重要方面，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出應有的貢獻。空間規(guī)劃體系和空間治理能力，是國家治理體系和治理能力的關鍵組成部分，構建完善空間規(guī)劃體系、有效提升空間治理能力，是中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新成立的自然資源部，被賦予了建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的職責，在空間規(guī)劃領域推進相關的改革，銳意進取、大膽創(chuàng)新，實現(xiàn)理順中央與地方關系的突破，既是目前構建完善空間規(guī)劃體系的必然之舉，也是自然資源部應當承擔的重要任務。

1.落實“中央辦大事、地方辦小事”，是破解中央與地方關系集權—放權困局的關鍵

中國已有中央與地方關系模式下，中央理論上什么事都可管、都要管，實際上卻又層層委托給地方執(zhí)行，這樣無論大事、小事都是各級政府在齊抓共管，導致的情形是：一方面地方執(zhí)行中央決策不力，中央還需要加大集權；另一方面中央干預地方事務過多，地方亟待中央放權，由此陷入到集權也集不得、放權也放不得的困境，導致“一放就亂、一收就死”的局面。

改革開放以來中國中央與地方關系的調整，實際上也意識到了上述根本性矛盾。因此，按照具體事項的影響范圍原則，明確劃分中央和地方的責權范圍，以推動實現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”，一直是中國中央與地方關系改革的重要方向。

早在2003年《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》（黨的十六屆三中全會通過）中，就明確提出了按照事務的屬性來劃分中央和地方管理責權的改革思路：“屬于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。”在2013年的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（黨的十八屆三中全會通過）中，提出了要區(qū)分中央事權、地方事權、中央和地方共同事權，“建立事權和支出責任相適應的制度”的改革目標。近年來，中央與地方關系改革越來越多地集中到財政事權和支出責任上來，2016年出臺的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號），就中央與地方財政事權和相應支出責任的劃分提出了更為明確的意見。近年來，基本公共服務領域又成為了財政事權和支出責任劃分改革的突破口，2018年2月出臺的《國務院辦公廳關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）中，將義務教育、學生資助、基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計生、基本生活救助、基本住房保障等8大類18個基本公共服務事項，首先納入中央與地方共同財政事權范圍，由中央與地方共同承擔支出責任。

從中國已有中央與地方關系改革的歷程來看，合理劃分中央和地方責權、實現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”的改革目標雖然一直很明確，但在現(xiàn)實中加以貫徹落實，卻遇到了很大困難。所以，盡管早就提出了中國中央與地方關系改革的方向和思路，但事實上相關改革的領域和范圍卻越縮越小，從一般性的經(jīng)濟社會事務（2003年）、退到財政領域的事權和支出責任（2013年）、再退到基本公共服務領域的財政事權和支出責任（2016年和2018年）。

中央與地方關系的改革，涉及相關制度的根本性調整，是中國現(xiàn)代化轉型的關鍵部分，改革必然面臨眾多的艱難險阻。然而，按照事務的影響范圍原則劃分中央和地方事權，逐步實現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”的改革目標，跳出集權放權的治亂循環(huán)，是中央與地方關系轉型不得不邁過的坎，也是實現(xiàn)中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須完成的任務。

2.明確各級政府的責權和管控重點，建立完善“中央辦大事、地方辦小事”的體制機制

中國空間規(guī)劃體系的構建和完善，也必須遵循落實“中央辦大事、地方辦小事”的原則，因為空間規(guī)劃具有鮮明的層級性，各級政府面臨的空間治理問題是截然不同的。

在中央政府層面，要站在全國的角度對事關全局的國土空間進行管控。中國陸地面積約960萬平方千米，新中國成立以來的建設用地規(guī)模累計已達9萬多平方千米，約占陸地面積的1%。從全國的角度來看，事實上剩余99%的面積都應當屬于合理保護的范圍。即使中國未來人口增長到15億－16億人，以人均100平方米的建設用地開發(fā)量來計算，建設用地所占國土面積的比例也不會超過2%。因此，中央政府的空間管控重點，應是98%的未進行開發(fā)建設的國土空間，主要職責是實現(xiàn)對這些空間的保護，尤其是對具有全局影響的國土空間進行有效的規(guī)劃和管控，以保障全國層面的國土空間安全。

在省級政府層面，中國不同省份的差異巨大，胡煥庸線以東的地區(qū)，其人口密度和開發(fā)強度明顯高于以西的地區(qū)，尤其是東南沿海發(fā)達省份，其建設用地所占的比例可以達到5%－15%，甚至更高。對于這些省份而言，其空間規(guī)劃面臨著如何更好地平衡開發(fā)與保護的任務，既要用好有限的建設用地空間，又要加強大范圍空間的保護。

在市縣級政府層面，尤其是城市的中心城區(qū)，其建設開發(fā)面積所占的比例往往超過50%，有的可以達到70%－80%。對于這些地區(qū)而言，其空間規(guī)劃管控的重點是具體的建設開發(fā)行為。

可見，在空間規(guī)劃領域不同層級政府承擔的職責、管控重點和管控方式都應該有明顯的區(qū)別。雖然各級政府都需要平衡好國土空間開發(fā)與保護之間的關系，但總體上看，越往上級政府，越應該側重于保護；越往下級政府，則更多地承擔著推動地方發(fā)展、合理建設開發(fā)的任務。

中國空間管控方式內(nèi)生于中央與地方關系的制度安排之中，構建和完善空間規(guī)劃體系，需立足于在空間規(guī)劃領域對中央與地方關系中的相關制度和舉措加以調整，以貫徹落實“中央辦大事、地方辦小事”的原則，建立起與此相適應的體制機制和政策手段。

一是要根據(jù)空間規(guī)劃的層級性，明確區(qū)分中央和地方的不同空間管控重點和各自的空間事權。不同層級政府面臨的空間規(guī)劃問題，空間管控的重點、管控方式和管控尺度都有著明顯的差異，需要在空間規(guī)劃領域切實體現(xiàn)出“一級政府、一級規(guī)劃、一級事權”的原則。

在空間管控領域，要明確區(qū)分哪些屬于中央事權、哪些屬于地方事權、哪些屬于中央和地方共同事權，改變過去事事均由各級政府共擔、不同層級政府之間責權模糊不清的局面。應制定各級政府的空間事權清單，當務之急是要明確中央政府層面在空間規(guī)劃領域的事權清單。事權清單制定后，各級政府應嚴格按照清單履行相應的空間管控職責，中央（上級）政府不能隨意突破清單范圍給地方（下級）政府布置任務，也不能任意干涉地方的空間事權。

二是屬于中央事權范圍的空間事務，應更多地由中央政府親自辦理，實現(xiàn)從決策到執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的全覆蓋。在原有“中央決策、地方執(zhí)行”的模式中，中央主要負責決策，許多事關全局的大事，也不恰當?shù)貙訉愚D交由地方政府甚至基層政府來執(zhí)行，由此帶來許多嚴重的問題，在空間治理領域亦是如此。事實上，許多基層政府人力、資金和能力均嚴重不足，很難承擔起重任。“中央辦大事”，關鍵在于“辦”，即中央必須要在一些重大事項上實現(xiàn)從決策到執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的全覆蓋，對于那些有全國意義的國土空間保護事項，中央必須出人、出錢，一竿子到底，進行垂直管理，負責底線式的管控。在這些極其有限、又極其重大的空間事務上，中央必須投入資源、制定規(guī)劃、擴充編制、親自管控，實現(xiàn)對具體地塊的直接管理。

由于中央直接管控的核心區(qū)域不可避免地要位于更廣闊的地方區(qū)域范圍內(nèi)，中央的管理部門也必然需要與地方政府打交道，得到地方的支持。在此，可以參考法國關于國家公園體制下中央與地方多元治理、合作共贏的管理方式，通過設置核心區(qū)和加盟區(qū)，促進核心區(qū)生態(tài)保護與周邊市鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展之間的關系協(xié)調、為中央政府和地方政府合理劃分事權和開展協(xié)作奠定基礎。

三是屬于中央和地方共同事權范圍的空間事務，應厘清中央和地方的各自職責，中央對地方的管理應逐漸從指標約束轉向標準約束、從結果約束轉向行為約束，實現(xiàn)剛性管控向柔性管控的轉變。在空間規(guī)劃體系中，大量的空間事務是屬于中央和地方的共同事權范圍。對這些空間的管理，既帶有中央從上到下的管控要求、又帶有地方從下到上的發(fā)展訴求，因此必須平衡好兩者之間的關系，片面地強調任何一方，都會帶來嚴重的后果，難以實現(xiàn)對這些國土空間的有效開發(fā)和保護。與此同時，既然中央在這些空間行使事權，則必須承擔相應的支出責任、配套相關的政策。可借鑒財政領域中央和地方事權和支出責任劃分改革的經(jīng)驗，尤其是近期關于基本公共服務領域的改革做法，給予地方設置國土空間保護的不同標準水平的自由裁量權，地方必須達到中央的最低標準，在此基礎上地方可根據(jù)自身的實際情況，設定比最低標準更高的保護水平，中央同時給予相應的鼓勵。正如在財政領域，地方可在中央的基本公共服務最低標準上，根據(jù)自身的財力和實際狀況，設定本地公共服務水平的更高標準。中央承擔最基本公共服務的支出責任，地方則主要承擔高出最低標準部分的支出責任。

在空間規(guī)劃領域，過去中央對地方采用的約束方式主要是基于指標和結果的剛性管控，這樣的管控方式雖然取得了相應的成效，但其巨大的隱性成本和負面效果不容忽視，長遠來看也無法符合市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。在成熟的市場經(jīng)濟國家，其空間規(guī)劃更多的是對空間行為標準的管控，例如設置開發(fā)強度標準、生態(tài)保護標準等，通過制定相關規(guī)則，來調節(jié)不同參與主體的具體空間行為，以實現(xiàn)空間管控的目標。在中央和地方擁有共同事權的空間規(guī)劃領域，應充分借鑒成功國家的經(jīng)驗，中央通過制定標準來約束地方行為、通過約束行為來達到想要的結果，而不是采用直接訴諸結果的剛性指標管控。

總體而言，中央對地方的空間管控，未來應采取更多賦予地方自主權的柔性管控方式，必須從一味地強調指標剛性控制的盲區(qū)中跳出來，通過標準約束、行為約束來達到預期的管控效果。

四是完善空間規(guī)劃領域的法律和政策體系，構建“中央辦大事、地方辦小事”的激勵環(huán)境。中國空間規(guī)劃領域存在著一個認識誤區(qū)，即“以為中國層級空間規(guī)劃之間的縱向約束不足，是空間規(guī)劃體系中的強制性內(nèi)容太少、剛性指標不夠”，由此開出的藥方就是在空間規(guī)劃中納入更多的強制性內(nèi)容、設置更多的剛性指標、進行更嚴格的規(guī)劃審批。事實上，從國際經(jīng)驗來看，不同層級空間規(guī)劃之間的縱向約束，更多的是通過相關的法律和政策體系來保障的。例如在德國，《空間秩序法》與《建設法典》明確了聯(lián)邦及州政府監(jiān)管地方規(guī)劃的責任和權利范圍，《州域規(guī)劃法》是州內(nèi)區(qū)域及地方規(guī)劃的法律基礎，《基本法》與《建筑法典》則確立了地方規(guī)劃的法律地位，不同層級政府的規(guī)劃行為都有相應的法律加以規(guī)范和約束。換言之，上級空間規(guī)劃對下級空間規(guī)劃約束的實現(xiàn)，更多的是“功夫在空間規(guī)劃體系之外”，僅僅把眼睛盯著空間規(guī)劃體系內(nèi)，中央（上級）政府希望通過更多的強制性指標，甚至試圖管控具體地塊來增強從上到下的約束力，根本上違反了空間規(guī)劃的層級性原則，也難以取得預期的管控效果。

一般情況下，中央（上級）對地方（下級）空間行為的約束主要通過相關的空間規(guī)則和標準，而這些規(guī)則和標準通常是以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)。因此，成熟市場經(jīng)濟國家主要依賴空間性的法律法規(guī)，來約束不同主體的空間行為，從而保障空間規(guī)劃體系的縱向約束力。此外，空間法律法規(guī)的作用是保底線，是對各主體空間行為進行負面約束；而相關的財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等激勵措施是促高線，是對各個主體開展空間保護行為的正面鼓勵。所以空間規(guī)劃的落實，不能僅局限在空間規(guī)劃領域自身，而是要靠財政、金融、產(chǎn)業(yè)政策等一系列措施去配合，要加強空間規(guī)劃的縱向約束力，必須完善相關的法律法規(guī)和配套的政策體系。例如主體功能區(qū)規(guī)劃中財政配套政策的實施經(jīng)驗，取得過明顯的成效，是非常值得構建和完善空間規(guī)劃體系總結和借鑒的。

五、完善中國空間規(guī)劃體系的具體建議

2017年，中共中央國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出:“空間規(guī)劃體系的構建”，其目標是要建立完善相應的“國土空間開發(fā)保護制度”，以“著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題”。根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》，自然資源部的主要職責也是“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”，以“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。中國空間規(guī)劃體系的目標是保障中國國土安全，主要任務是落實所有國土的空間用途管制，定位是側重守底線、保長遠的約束性規(guī)劃。

完善中國空間規(guī)劃體系的原則：一是貫徹實現(xiàn)“中央辦大事、地方辦小事”，明確區(qū)分中央和地方的空間事權和各自空間管控重點，做到“一級政府、一級規(guī)劃、一級事權”。二是貫徹落實《深化黨和國家機構改革方案》的精神，將維護中央集中統(tǒng)一領導和賦予地方機構更多自主權有機結合。

1.中國空間規(guī)劃體系的構成

中央層面：“1+X”體系。“1”為《全國國土空間規(guī)劃》，為綜合性、戰(zhàn)略性的國家級空間規(guī)劃，側重于對全國國土空間的保護，它以全國國土規(guī)劃綱要為基礎，整合全國主體功能區(qū)規(guī)劃和全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，中央層面的國土空間規(guī)劃采用全國統(tǒng)一的規(guī)劃期限、數(shù)據(jù)格式、土地分類等通用技術標準。“X”為各類全國專項空間規(guī)劃：包括土地利用規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、水功能區(qū)規(guī)劃等。其中土地利用規(guī)劃是落實全國國土空間規(guī)劃的專項規(guī)劃。自然資源部除編制全國性的土地利用規(guī)劃外，為落實“中央辦大事”的原則，還可以借鑒國外空間規(guī)劃體系的經(jīng)驗，就中央垂直管理的具有全局意義的某些特定國土空間，編制專門的具體土地利用規(guī)劃。其余的專項空間規(guī)劃根據(jù)不同職能部門的管理需要而編制。

省級層面：“1+Y”體系。“1”為《省級國土空間規(guī)劃》，它是省級政府對省域內(nèi)的國土開發(fā)保護所做的總體安排，一方面落實《全國國土空間規(guī)劃》的要求；另一方面根據(jù)自身的情況來平衡國土開發(fā)和保護之間的關系，不同的省有不同的側重。《省級國土空間規(guī)劃》由省級國土規(guī)劃綱要、省級主體功能區(qū)規(guī)劃和省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃整合而成，重點在于調節(jié)省內(nèi)不同區(qū)域、不同城市之間的關系。“Y”為省級各類專項空間規(guī)劃，包括土地、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)各部門的空間類規(guī)劃。需要指出的是，在省級空間規(guī)劃體系中，省級的Y所包括的規(guī)劃類型和數(shù)目并不需要與中央的X一一對應，即省級的專項空間規(guī)劃由各省根據(jù)自身的實際需要而編制，并不由中央的相關職能部門來強制決定。

由于中國不同省份的情況差異巨大，例如人口最多的河南接近1億人，人口最少的西藏不到300萬人，兩者相差30倍還多30，因此不同省的“1+Y”空間規(guī)劃體系也應該呈現(xiàn)出相應的差異，空間事務繁雜的省份可以設置更為復雜的空間規(guī)劃體系，空間事務相對簡單的省份沒有必要編制眾多的專項空間類規(guī)劃，即不同省的Y所包括的內(nèi)容可以是不一樣的。那些地域范圍較小、空間事務較為簡單的省份，可以根據(jù)自身實際需要，將土地利用總體規(guī)劃并入《省級國土空間規(guī)劃》中，不再單獨編制省級土地利用總體規(guī)劃。

市級層面：“1+Z”體系。“1”為《市級國土空間規(guī)劃》，市級國土空間規(guī)劃是城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃融合后的產(chǎn)物，實現(xiàn)對城市全域空間的管控。如果是城鎮(zhèn)化率較高、中心城區(qū)規(guī)模較大的城市，《市級國土空間規(guī)劃》應該以城市總體規(guī)劃為主；如果是城鎮(zhèn)化率較低，中心城區(qū)規(guī)模較小的城市，《市級國土空間規(guī)劃》應該以城市土地利用總體規(guī)劃為主。“Z”為市級的各類專項空間規(guī)劃。與省級的專項空間規(guī)劃相類似，市級政府究竟編哪些專項空間規(guī)劃，由各市根據(jù)實際情況來自主決定。一般情況下有了《市級國土空間規(guī)劃》，就不需要再編制城市總體規(guī)劃和城市土地利用總體規(guī)劃。但城市的專項空間規(guī)劃必須包括城市詳細規(guī)劃，它是《市級國土空間規(guī)劃》的下位規(guī)劃，用以落實《市級國土空間規(guī)劃》。

縣級層面：“1+W”或“1”體系。“1”為《縣級國土空間規(guī)劃》。由于中國不同縣的差異也極其明顯，人口多的縣規(guī)模超過百萬人，人口少的縣只有幾萬人。規(guī)模較大、更接近城市的縣，其空間規(guī)劃體系可以參照市級層面的“1+Z”空間規(guī)劃體系，其中《縣級國土空間規(guī)劃》由土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃融合而成；規(guī)模較小的縣，可以只編制《縣級國土空間規(guī)劃》，主要依據(jù)縣級土地利用總體規(guī)劃，將各類空間要素集中起來，無需編制其余的專項空間規(guī)劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級層面：“1”體系。“1”為《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃》，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃為基礎，融合城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)規(guī)劃，對具體地塊的用途做出確切的安排，將各類空間要素整合進來，不再編制其余的專項空間規(guī)劃。

2.中國空間規(guī)劃體系的運行機制

中國空間規(guī)劃體系的運行機制分為橫向和縱向兩個層面。

橫向層面：每一級政府都必須編制相應的《國土空間規(guī)劃》，重點解決同一級政府不同職能部門之間空間管控沖突的問題。每一級政府形成相應尺度的空間規(guī)劃圖，建立統(tǒng)一的空間平臺，在各部門之間實現(xiàn)統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)格式、統(tǒng)一的土地分類等通用技術標準。每級政府通過該級的《國土空間規(guī)劃》，將不同職能部門的空間管控統(tǒng)一和協(xié)調起來，該級政府各相關職能部門的空間管控要求都要落實到這張圖上，不能形成互相之間的矛盾和沖突。

不同層級、不同地區(qū)、不同發(fā)展階段的各政府均可根據(jù)自身的實際情況來決定編制何種類型和樣式的《國土空間規(guī)劃》，不同政府的《國土空間規(guī)劃》根據(jù)各自的管控重點和需要可以呈現(xiàn)出不同的形式。中央層面的《國土空間規(guī)劃》是戰(zhàn)略性、宏觀性和保護性的；省級層面的《國土空間規(guī)劃》具有更多城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內(nèi)容；市級層面的《國土空間規(guī)劃》重點處理城市如何建設、城市開發(fā)邊界如何控制；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的《國土空間規(guī)劃》重點是具體地塊的開發(fā)利用。每級政府的《國土空間規(guī)劃》均由本級人大批準，地方政府的《國土空間規(guī)劃》報備上一級人民政府。

縱向層面：由各級政府的具體職能部門和相應的各專項空間類規(guī)劃來實現(xiàn)縱向層面的約束。以土地利用規(guī)劃為例，中央的《全國土地利用總體規(guī)劃》可以對省級的土地利用提出要求和約束，省級的土地利用必須得到中央部門的批準。省政府可以選擇編制專門的省級土地利用總體規(guī)劃，也可以從《省級國土空間規(guī)劃》中抽取相應的內(nèi)容進行上報審批；類似的，省政府通過省級土地利用總體規(guī)劃或者《省級國土空間規(guī)劃》對市一級的土地利用提出要求和約束；市一級也可以從《市級國土空間規(guī)劃》中抽取相應的內(nèi)容進行上報審批，從而層層將約束下達到基層政府。

這種運行機制與以往規(guī)劃審批模式的相同點在于：上級職能部門有權限對下級政府的各類空間行為進行強制性的管控和指標性的約束；而不同點在于：上級職能部門不能強制要求下級政府必須編制該部門的專項空間規(guī)劃，下級政府可以選擇編制，也可以選擇從本級《國土空間規(guī)劃》中抽取相關的內(nèi)容進行審批。

在空間規(guī)劃體系這種橫向和縱向雙向控制的運行機制下，一方面保證了從上到下的約束性，因為每一級政府《國土空間規(guī)劃》里的空間元素是由各個職能部門的空間管控要求所構成，而不同職能部門的縱向之間形成了從上到下的約束。土地、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等各個職能部門，都可以對下級政府的空間行為提出相應的管控要求，這種要求通過下級對應的職能部門傳遞到下級政府的《國土空間規(guī)劃》中，從而對下級政府的空間行為形成有效的制約。

另一方面又能保證從下到上的靈活性，因為每級政府對各自的《國土空間規(guī)劃》怎么編、編成什么樣、怎樣實施，都有很大的自由裁量權；此外，除必須編制的《國土空間規(guī)劃》外，其他的空間類專項規(guī)劃要不要編，也由該級政府來決定，這樣就可以充分保障各級政府的自主權。

3.小結

本研究按照“中央辦大事、地方辦小事”原則，所構建的中國空間規(guī)劃體系的特點在于：

一是有利于實現(xiàn)“中央辦大事”。首先，中央層面的《全國國土空間規(guī)劃》在厘清中央事權和地方事權的基礎上，主要針對中央事權范圍內(nèi)、對于具有全國意義的國土空間進行規(guī)劃。其次，對于《土地利用規(guī)劃》等專門類的空間規(guī)劃，自然資源部和其他職能部門一方面要簡化對地方相關規(guī)劃的審批流程、收縮審批內(nèi)容，減少對地方強制指標的剛性管控，增加對地方的柔性管控；另一方面應切實增強自然資源部和其他職能部門的自身能力，這不僅僅是監(jiān)督檢查地方的能力，而是要增強中央部門親自“臨民”、親自“辦事”的能力。自然資源部要對一些特殊的、具有全國意義的國土空間，投入資源、增強能力以實現(xiàn)從規(guī)劃編制、實施和管理的“一竿子到底”。

二是有利于實現(xiàn)“地方辦小事”。地方在空間規(guī)劃體系上的主動性得到明顯增強，首先是地方《國土空間規(guī)劃》的編制，在遵循國家統(tǒng)一技術標準的基礎上，在編制方式、編制內(nèi)容上都有相應的自主性，無需得到上級政府（部門）的審批；其次是地方對于空間規(guī)劃體系的構成也有自主權，編制哪些專門類的空間規(guī)劃，由地方根據(jù)自身需要自主來決定。

三是空間規(guī)劃體系更為合理，“規(guī)劃過多、規(guī)劃打架和規(guī)劃約束力不足”的問題得以緩解。在上述空間規(guī)劃體系構建中，同級職能部門的橫向控制和不同層級政府的縱向控制之間形成了相互的制衡。一方面橫向控制對縱向控制形成制約，在同級政府層面，由于各部門的空間管控要求必須在同級的國土空間規(guī)劃中得到安排，那么各職能部門就不能隨意擴展空間管理的邊界，否則在同級的國土空間規(guī)劃圖上就會造成沖突。由此經(jīng)過橫向控制后，各上級職能部門對下級政府的各種空間約束會合理得多，能大大減輕下級政府空間約束互相打架的可能。另一方面，縱向控制對橫向控制形成約束，雖然每級政府的《國土空間規(guī)劃》不需要得到上級政府的審批，但《國土空間規(guī)劃》的各個空間管控部分，均由各個職能部門的縱向控制所約束，這樣也保證了《國土空間規(guī)劃》符合上級部門的管控要求。

                                     本文節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟評論》