我國處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于一定程度上盲目擴(kuò)張城市功能、放大城市規(guī)模、增大經(jīng)濟(jì)總量，以至于超出了城市資源環(huán)境承載能力的物理極限，“集中式”城鎮(zhèn)化帶來的弊端日漸顯露：全國大跨度的調(diào)水、輸電、輸氣，治污的壓力越來越大，交通成本越來越高，水及空氣污染問題尤為突出。審視德國的“去中心化”城鎮(zhèn)化模式，它通過規(guī)劃和立法的均衡、資源的二次分布、公共服務(wù)可獲得性的均衡、行政機(jī)構(gòu)的分散化以及教育分享的多種選擇等途徑，推動(dòng)了區(qū)域間及城鄉(xiāng)間的等值化發(fā)展，防止了人口向大城市的過度集中，在城市病防治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，至今仍然對(duì)社會(huì)平衡和正義發(fā)揮著正面的作用。因此，從某種意義上可以說，德國“去中心化”模式無疑為正在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的國家求解“城市病”提供了很好的邏輯經(jīng)驗(yàn)，值得為我國借鑒。　　

　　去中心化在不同的領(lǐng)域有不同的概念，主要涉及三類不同的內(nèi)涵：一是城市發(fā)展類型和城市規(guī)劃模式；二是社會(huì)管制方式；三是在社會(huì)組織高度集中時(shí)代的民主進(jìn)程。“去中心化”屬第一類范疇，是指行政資源、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質(zhì)化的過程，是與城市化進(jìn)程中的“中心化”或“極化”（即人口和資源向主要大城市集中）相對(duì)而言的。　　

　　作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化較為成功的一個(gè)范式，德國的“去中心化”發(fā)展模式通過行政資源、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質(zhì)性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進(jìn)了地區(qū)平衡以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進(jìn)程中的“城市病”。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，能否從德國“去中心化”模式中獲取有益的邏輯經(jīng)驗(yàn)，是值得研究的問題。　　

　　A.德國“去中心化”城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn) 　　

　　德國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)重要原則就是“去中心化”、避免城市人口過度集中，同時(shí)力求住房供給的機(jī)會(huì)均等。在這一理念下，德國“去中心化”的特征和優(yōu)勢(shì)非常顯著：　　

　　一是城市規(guī)模小、數(shù)量多、分布均衡。德國城市發(fā)展總體特征是：?jiǎn)蝹�(gè)城市規(guī)模小、數(shù)量多、星羅棋布地分散在全國，形成均衡發(fā)展的城市圈。除了柏林、漢堡等少數(shù)城市給人稍嫌擁擠外，絕大多數(shù)是環(huán)境比較幽靜的中小型城市，那里商店、工廠、住宅區(qū)分布合理。　　

　　二是行政資源與公共服務(wù)的地區(qū)間及城鄉(xiāng)間等值化分布。德國從戰(zhàn)后落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)環(huán)境宜居地的城鎮(zhèn)化格局，不是通過耕地變廠房、農(nóng)村變城市，人口及資源涌向中心城市的“集中”模式，而是就地城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)均衡的“去中心化”發(fā)展模式。如德國主要的行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、大學(xué)和文化設(shè)施等公共資源分布在不同的地區(qū)，而非集中在某一兩個(gè)大城市。同時(shí)，為振興中小城鎮(zhèn)，德國創(chuàng)造各種物質(zhì)和文化條件，削減城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，滿足當(dāng)?shù)鼐用窈侠淼墓ぷ髋c生活需要。不管是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，每個(gè)住宅區(qū)的設(shè)施規(guī)劃齊全，市場(chǎng)分布均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展沒有質(zhì)的差異。　　

　　B.德國城鎮(zhèn)化發(fā)展“去中心化”的實(shí)現(xiàn)路徑 　　

　　“去中心化”模式使德國的城鎮(zhèn)化有效地緩解了很多工業(yè)化國家曾遭遇過的城市病問題。這一模式是通過多元化治理的路徑來實(shí)現(xiàn)的。　　

　　一是立法的平衡原則。德國去中心化的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局是德國法律和民主政治體制的必然產(chǎn)物，德國憲法第106條規(guī)定：“德國應(yīng)追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。”德國農(nóng)民要進(jìn)城，只需到市政局登記并且按規(guī)定納稅，就可成為城市居民。德國還建立包括社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)、救濟(jì)等在內(nèi)的社會(huì)保障制度，通過收入再分配達(dá)到經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)平衡的兼顧，進(jìn)一步削弱地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差異。由于德國大中小城市之間以及城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施、工作機(jī)會(huì)、社會(huì)保障、就醫(yī)等條件幾乎無差異，德國小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與大都市實(shí)力相當(dāng)。因此，人們沒有進(jìn)城，或者移入某個(gè)大都市的強(qiáng)烈愿望和必要。　　

　　二是行政機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)設(shè)施的“去中心化”分布。德國公共資源及服務(wù)基本消除了人口集中涌向大城市的動(dòng)機(jī)。一方面是行政機(jī)構(gòu)分布的“去中心化”：德國的政府行政部門是分散在各個(gè)城市的,教育衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施也均衡分布，每個(gè)城市都有著名的高校，每個(gè)地區(qū)的醫(yī)院沒有大的差異。行政機(jī)構(gòu)和公共設(shè)施的去中心化從源頭上降低了人口涌向中心城市的必要性。　　

　　三是城市規(guī)劃的均衡理念。德國推行的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃力圖使地區(qū)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來發(fā)展的要求相吻合，其中包括：城鎮(zhèn)布局的均衡化——使城鎮(zhèn)網(wǎng)更加均勻，包括中心城鎮(zhèn)、基層小城鎮(zhèn)，吸引人口分散和向邊緣地區(qū)移動(dòng)，并且輔以住房、交通、文化設(shè)施等相應(yīng)配合。在這一理念主導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)星羅棋布而功能齊全，城市交通擁堵問題得以緩解。　　

　　四是城鎮(zhèn)化住房建設(shè)與管理的多元化。住房是城鎮(zhèn)化中的一個(gè)核心問題，德國城鎮(zhèn)化過程中在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主導(dǎo)、多方參與、全面規(guī)劃、綜合治理”的多元化格局，住房問題的系統(tǒng)安排對(duì)小城鎮(zhèn)的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。　　

　　首先，強(qiáng)調(diào)移民住房統(tǒng)一規(guī)劃。城市管理法規(guī)規(guī)定對(duì)城市的擴(kuò)建、管理，建筑住宅都必須進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。在建房之前，有關(guān)部門還要負(fù)責(zé)對(duì)移民進(jìn)行調(diào)查，考核他們的住房情況，以便納入住房系統(tǒng)。另外，針對(duì)農(nóng)村移民，德國還提供了大量福利性質(zhì)的住房，并由市政當(dāng)局管理。其次，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)與協(xié)會(huì)多方參與。國家、城市和各大企業(yè)以及個(gè)人從不同的方式參與城市住宅建設(shè)，以便達(dá)到雙方共贏。大企業(yè)在工廠周圍建造工人住宅區(qū)、生活區(qū)，就地解決本單位外來移民的居住問題，這種方式既節(jié)省上下班往返時(shí)間，又減少交通壓力。　　

　　C.德國“去中心化”可資借鑒的邏輯經(jīng)驗(yàn) 　　

　　德國的“去中心化”模式有效地緩解了城鎮(zhèn)化過程中的城市病以及地區(qū)發(fā)展的不均衡問題。從制度層面探究其背后的邏輯經(jīng)驗(yàn)，下述五個(gè)方面尤為值得借鑒：　　

　　（一）分散化（多元化）的職業(yè)教育引導(dǎo)擇業(yè)分流一戰(zhàn)時(shí)，德國不僅已經(jīng)建成世界一流大學(xué)，同時(shí)也建成了最好的技術(shù)和商務(wù)教育體系。多元化教育體系提供了公民多樣化的發(fā)展機(jī)會(huì)，有助于防止對(duì)高學(xué)歷的盲目、無效追求，并引致了擇業(yè)分流，消除了人口向中心城市和某些熱門職業(yè)的集聚，從而為小城鎮(zhèn)及其企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了人力資源條件。　　

　　（二）公共財(cái)政制度為區(qū)域平衡提供了支持德國的公共財(cái)政滲透著濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉(zhuǎn)移支付原則，即根據(jù)各個(gè)地方實(shí)際社會(huì)發(fā)展的需要進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間能夠直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，不經(jīng)過中央政府。這種措施有力地推動(dòng)了區(qū)域、城鄉(xiāng)及全社會(huì)的平衡發(fā)展，為去中心化的城鎮(zhèn)化提供了財(cái)政支持。　　

　　（三）多層治理機(jī)制為去中心化發(fā)展提供制度支撐多層治理是德國社會(huì)平衡和去中心化實(shí)現(xiàn)的一個(gè)關(guān)鍵要素。它既包括了縱向的，不同層級(jí)之間的自上而下的傳導(dǎo)過程，以及自下而上的比較順暢的反饋過程；還包括了橫向的各方利益相關(guān)者之間的溝通和協(xié)調(diào)過程。這種多層多維的協(xié)調(diào)機(jī)制盡管會(huì)帶來速度損失，但是由于它所提供的充分爭(zhēng)論和溝通則在很大程度上保證了政策的可操作性和民眾的可接受性，并且有助于解決政策的負(fù)外部性（如政策引起了利益各方的不公允），最大限度地實(shí)現(xiàn)資源和公共產(chǎn)品與服務(wù)的均衡分布，最大可能地減少因政策失誤引致的社會(huì)正義損害，為去中心化的實(shí)現(xiàn)提供了關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。　　

　　（四）住房供給的多方參與和房地產(chǎn)國家調(diào)控為城鎮(zhèn)化提供了基礎(chǔ)德國城市住房建設(shè)和管理的多元化格局，以及作為德國房地產(chǎn)市場(chǎng)典型特征的“重租輕購兩端控制”對(duì)小城鎮(zhèn)的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。在供給端，政府補(bǔ)貼開發(fā)房地產(chǎn)，對(duì)租金有嚴(yán)格的控制，同時(shí)嚴(yán)禁出售，這就杜絕了大量房產(chǎn)集中在少數(shù)群體手中的紕漏；在需求端，政府通過各種方式提供租房補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對(duì)象嚴(yán)格地限制于應(yīng)該依法有資格接受補(bǔ)貼的人，而不是與權(quán)力掛鉤。穩(wěn)定的住房保障為去中心化的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。　　

　　（五）區(qū)域城鄉(xiāng)等值化發(fā)展政策幫助振興中小城鎮(zhèn)德國從立法、規(guī)劃、資源分配、職業(yè)教育到治理機(jī)制，從不同角度、多種措施創(chuàng)造各種物質(zhì)和文化條件，滿足當(dāng)?shù)鼐用窈侠淼墓ぷ髋c生活需要，推動(dòng)不同區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間的無差異化發(fā)展（等值化發(fā)展），使得不同區(qū)域之間，以及城鄉(xiāng)之間的吸引力相當(dāng)，從而緩釋了資源和人口向中心城市的集中，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的去中心化趨勢(shì)。

　   [作者簡(jiǎn)介]蔣尉，中國社科院副研究員；徐杰，國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)部教授