| 我國處于城鎮(zhèn)化進程中，由于一定程度上盲目擴張城市功能、放大城市規(guī)模、增大經濟總量，以至于超出了城市資源環(huán)境承載能力的物理極限，“集中式”城鎮(zhèn)化帶來的弊端日漸顯露：全國大跨度的調水、輸電、輸氣，治污的壓力越來越大，交通成本越來越高，水及空氣污染問題尤為突出。審視德國的“去中心化”城鎮(zhèn)化模式，它通過規(guī)劃和立法的均衡、資源的二次分布、公共服務可獲得性的均衡、行政機構的分散化以及教育分享的多種選擇等途徑，推動了區(qū)域間及城鄉(xiāng)間的等值化發(fā)展，防止了人口向大城市的過度集中，在城市病防治和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了關鍵的作用，至今仍然對社會平衡和正義發(fā)揮著正面的作用。因此，從某種意義上可以說，德國“去中心化”模式無疑為正在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的國家求解“城市病”提供了很好的邏輯經驗，值得為我國借鑒。
去中心化在不同的領域有不同的概念，主要涉及三類不同的內涵：一是城市發(fā)展類型和城市規(guī)劃模式；二是社會管制方式；三是在社會組織高度集中時代的民主進程。“去中心化”屬第一類范疇，是指行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質化的過程，是與城市化進程中的“中心化”或“極化”（即人口和資源向主要大城市集中）相對而言的。
作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化較為成功的一個范式，德國的“去中心化”發(fā)展模式通過行政資源、社會公共產品和服務的均衡分布和區(qū)域城鄉(xiāng)同質性原則，削弱了主要大城市的“資源中心”地位，促進了地區(qū)平衡以及經濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效地緩解了工業(yè)化進程中的“城市病”。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，能否從德國“去中心化”模式中獲取有益的邏輯經驗，是值得研究的問題。
A.德國“去中心化”城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點
德國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項重要原則就是“去中心化”、避免城市人口過度集中，同時力求住房供給的機會均等。在這一理念下，德國“去中心化”的特征和優(yōu)勢非常顯著：
一是城市規(guī)模小、數(shù)量多、分布均衡。德國城市發(fā)展總體特征是：單個城市規(guī)模小、數(shù)量多、星羅棋布地分散在全國，形成均衡發(fā)展的城市圈。除了柏林、漢堡等少數(shù)城市給人稍嫌擁擠外，絕大多數(shù)是環(huán)境比較幽靜的中小型城市，那里商店、工廠、住宅區(qū)分布合理。
二是行政資源與公共服務的地區(qū)間及城鄉(xiāng)間等值化分布。德國從戰(zhàn)后落后的農業(yè)地區(qū)發(fā)展為經濟發(fā)達、生態(tài)環(huán)境宜居地的城鎮(zhèn)化格局，不是通過耕地變廠房、農村變城市，人口及資源涌向中心城市的“集中”模式，而是就地城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)均衡的“去中心化”發(fā)展模式。如德國主要的行政機構、醫(yī)院、大學和文化設施等公共資源分布在不同的地區(qū)，而非集中在某一兩個大城市。同時，為振興中小城鎮(zhèn)，德國創(chuàng)造各種物質和文化條件，削減城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，滿足當?shù)鼐用窈侠淼墓ぷ髋c生活需要。不管是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，每個住宅區(qū)的設施規(guī)劃齊全，市場分布均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展沒有質的差異。
B.德國城鎮(zhèn)化發(fā)展“去中心化”的實現(xiàn)路徑
“去中心化”模式使德國的城鎮(zhèn)化有效地緩解了很多工業(yè)化國家曾遭遇過的城市病問題。這一模式是通過多元化治理的路徑來實現(xiàn)的。
一是立法的平衡原則。德國去中心化的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局是德國法律和民主政治體制的必然產物，德國憲法第106條規(guī)定：“德國應追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。”德國農民要進城，只需到市政局登記并且按規(guī)定納稅，就可成為城市居民。德國還建立包括社會福利和社會保險、救濟等在內的社會保障制度，通過收入再分配達到經濟效率與社會平衡的兼顧，進一步削弱地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差異。由于德國大中小城市之間以及城鄉(xiāng)之間的基礎設施、工作機會、社會保障、就醫(yī)等條件幾乎無差異，德國小城鎮(zhèn)基礎設施與大都市實力相當。因此，人們沒有進城，或者移入某個大都市的強烈愿望和必要。
二是行政機構及公共服務設施的“去中心化”分布。德國公共資源及服務基本消除了人口集中涌向大城市的動機。一方面是行政機構分布的“去中心化”：德國的政府行政部門是分散在各個城市的,教育衛(wèi)生等公共服務設施也均衡分布，每個城市都有著名的高校，每個地區(qū)的醫(yī)院沒有大的差異。行政機構和公共設施的去中心化從源頭上降低了人口涌向中心城市的必要性。
三是城市規(guī)劃的均衡理念。德國推行的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃力圖使地區(qū)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設同經濟、社會未來發(fā)展的要求相吻合，其中包括：城鎮(zhèn)布局的均衡化——使城鎮(zhèn)網(wǎng)更加均勻，包括中心城鎮(zhèn)、基層小城鎮(zhèn)，吸引人口分散和向邊緣地區(qū)移動，并且輔以住房、交通、文化設施等相應配合。在這一理念主導下，小城鎮(zhèn)星羅棋布而功能齊全，城市交通擁堵問題得以緩解。
四是城鎮(zhèn)化住房建設與管理的多元化。住房是城鎮(zhèn)化中的一個核心問題，德國城鎮(zhèn)化過程中在城市管理、住宅建筑、城市布局等方面形成了“政府主導、多方參與、全面規(guī)劃、綜合治理”的多元化格局，住房問題的系統(tǒng)安排對小城鎮(zhèn)的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。
首先，強調移民住房統(tǒng)一規(guī)劃。城市管理法規(guī)規(guī)定對城市的擴建、管理，建筑住宅都必須進行統(tǒng)一規(guī)劃。在建房之前，有關部門還要負責對移民進行調查，考核他們的住房情況，以便納入住房系統(tǒng)。另外，針對農村移民，德國還提供了大量福利性質的住房，并由市政當局管理。其次，強調政府、企業(yè)與協(xié)會多方參與。國家、城市和各大企業(yè)以及個人從不同的方式參與城市住宅建設，以便達到雙方共贏。大企業(yè)在工廠周圍建造工人住宅區(qū)、生活區(qū)，就地解決本單位外來移民的居住問題，這種方式既節(jié)省上下班往返時間，又減少交通壓力。
C.德國“去中心化”可資借鑒的邏輯經驗
德國的“去中心化”模式有效地緩解了城鎮(zhèn)化過程中的城市病以及地區(qū)發(fā)展的不均衡問題。從制度層面探究其背后的邏輯經驗，下述五個方面尤為值得借鑒：
（一）分散化（多元化）的職業(yè)教育引導擇業(yè)分流一戰(zhàn)時，德國不僅已經建成世界一流大學，同時也建成了最好的技術和商務教育體系。多元化教育體系提供了公民多樣化的發(fā)展機會，有助于防止對高學歷的盲目、無效追求，并引致了擇業(yè)分流，消除了人口向中心城市和某些熱門職業(yè)的集聚，從而為小城鎮(zhèn)及其企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了人力資源條件。
（二）公共財政制度為區(qū)域平衡提供了支持德國的公共財政滲透著濃厚的均衡理念，其中之一便是以人為本的轉移支付原則，即根據(jù)各個地方實際社會發(fā)展的需要進行轉移支付，尤其是在所謂的窮州和富州之間能夠直接進行轉移支付，不經過中央政府。這種措施有力地推動了區(qū)域、城鄉(xiāng)及全社會的平衡發(fā)展，為去中心化的城鎮(zhèn)化提供了財政支持。
（三）多層治理機制為去中心化發(fā)展提供制度支撐多層治理是德國社會平衡和去中心化實現(xiàn)的一個關鍵要素。它既包括了縱向的，不同層級之間的自上而下的傳導過程，以及自下而上的比較順暢的反饋過程；還包括了橫向的各方利益相關者之間的溝通和協(xié)調過程。這種多層多維的協(xié)調機制盡管會帶來速度損失，但是由于它所提供的充分爭論和溝通則在很大程度上保證了政策的可操作性和民眾的可接受性，并且有助于解決政策的負外部性（如政策引起了利益各方的不公允），最大限度地實現(xiàn)資源和公共產品與服務的均衡分布，最大可能地減少因政策失誤引致的社會正義損害，為去中心化的實現(xiàn)提供了關鍵的制度基礎。
（四）住房供給的多方參與和房地產國家調控為城鎮(zhèn)化提供了基礎德國城市住房建設和管理的多元化格局，以及作為德國房地產市場典型特征的“重租輕購兩端控制”對小城鎮(zhèn)的“去中心化”發(fā)展起了重要的支撐作用。在供給端，政府補貼開發(fā)房地產，對租金有嚴格的控制，同時嚴禁出售，這就杜絕了大量房產集中在少數(shù)群體手中的紕漏；在需求端，政府通過各種方式提供租房補貼，補貼對象嚴格地限制于應該依法有資格接受補貼的人，而不是與權力掛鉤。穩(wěn)定的住房保障為去中心化的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了強大的物質基礎。
（五）區(qū)域城鄉(xiāng)等值化發(fā)展政策幫助振興中小城鎮(zhèn)德國從立法、規(guī)劃、資源分配、職業(yè)教育到治理機制，從不同角度、多種措施創(chuàng)造各種物質和文化條件，滿足當?shù)鼐用窈侠淼墓ぷ髋c生活需要，推動不同區(qū)域之間以及城鄉(xiāng)之間的無差異化發(fā)展（等值化發(fā)展），使得不同區(qū)域之間，以及城鄉(xiāng)之間的吸引力相當，從而緩釋了資源和人口向中心城市的集中，促進了城鎮(zhèn)化發(fā)展的去中心化趨勢。
[作者簡介]蔣尉，中國社科院副研究員；徐杰，國家行政學院經濟部教授 | 
