城市化包括人口城市化和土地城市化，前者有利于增加就業(yè)和農(nóng)民收入，后者有利于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和增加稅收。這兩類(lèi)目標(biāo)并非高度相關(guān)，所以地方政府更愿意優(yōu)先實(shí)施土地城市化，并輔以失地農(nóng)民進(jìn)城、行政區(qū)劃調(diào)整等被動(dòng)式的人口城市化措施。值得注意的是，“城市化”在我國(guó)政策語(yǔ)言中常被更規(guī)范地表述為“城鎮(zhèn)化”，表明中國(guó)特色的城市化道路，具有尋求大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。

　　新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)質(zhì)量

　　2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出新型城鎮(zhèn)化道路，將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一。新一屆中央政府將新型城鎮(zhèn)化道路，視為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的有效途徑。

　　與以往的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相比，新型城鎮(zhèn)化道路有三層含義。第一，構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局。即大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。第二，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。第三，堅(jiān)持生態(tài)文明理念，走集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化道路。比較而言，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更加強(qiáng)調(diào)人口的城市化，而不是土地的城市化，而且更加強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量而不是速度。因此，我們認(rèn)為，提出能夠體現(xiàn)人口城市化過(guò)程穩(wěn)定性的“穩(wěn)定城市化”概念，很有必要。

　　城市化腳步宜適當(dāng)放緩

　　新型城鎮(zhèn)化道路的特點(diǎn)在于挖潛存量而不是促進(jìn)增量。新型城鎮(zhèn)化的三項(xiàng)任務(wù)都著眼于改進(jìn)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化格局的質(zhì)量，包括城市結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化、已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民工的市民化，以及城市化過(guò)程中的生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。這與以往中央文件中多強(qiáng)調(diào)城市化速度，形成鮮明區(qū)別。

　　以往的城市化政策中有一典型表述很重要：“逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”我們看到的具體政策實(shí)踐，包括推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各城市爭(zhēng)相發(fā)展工業(yè)園區(qū)、城市升級(jí)和擴(kuò)容、大規(guī)模的低價(jià)征地等，這種轉(zhuǎn)變是合理的。但中國(guó)的城市化不可能長(zhǎng)期維持當(dāng)前的高速度，未來(lái)的均衡城市化水平也不可能達(dá)到韓國(guó)或美國(guó)的水平。

　　從比例看，中國(guó)當(dāng)前52.6%的城鎮(zhèn)人口比例似乎不算高。但10年前這一比例還只有39.1%。52.6%的城鎮(zhèn)人口比例意味著7.12億城鎮(zhèn)人口，這已經(jīng)成為世界上最龐大的城鎮(zhèn)人口。現(xiàn)在緩下腳步以求提升城市化質(zhì)量，正當(dāng)其時(shí)。1.6億的外出農(nóng)民工中有多少能和他們的家屬一起，實(shí)現(xiàn)完整家庭的城市化，又有多少將會(huì)回到他們農(nóng)村的家鄉(xiāng)；0.9億的本地農(nóng)民工中又有多少會(huì)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，這些都具有不確定性。市民化的任務(wù)針對(duì)的只是其中可能真正進(jìn)城的部分，不包括可能回鄉(xiāng)的部分。更重要的是，大量的農(nóng)村調(diào)研表明，雖然農(nóng)村常住人口比例還很高，但是農(nóng)村能夠轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力基本上都已經(jīng)轉(zhuǎn)移了，所以未來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移必將呈現(xiàn)減速趨勢(shì)。

　　新型城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需存困局

　　新型城鎮(zhèn)化道路的最大困局，在于如何承擔(dān)擴(kuò)大內(nèi)需的重任。從2000年以來(lái)，每年超過(guò)1%的城鎮(zhèn)人口比例的增加，意味著中國(guó)正處于快速城市化過(guò)程。城市化率只是統(tǒng)計(jì)上的一個(gè)抽象數(shù)字，其背后的經(jīng)濟(jì)含義包括新增就業(yè)、增加收入以及消費(fèi)的增長(zhǎng)和升級(jí)等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，每年數(shù)百萬(wàn)的農(nóng)村剩余或新增勞動(dòng)力投入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無(wú)疑能新增巨大財(cái)富和消費(fèi)。與勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移對(duì)應(yīng)的是土地征用、土地開(kāi)發(fā)、城市及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。所以以往的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅是投資拉動(dòng)的，而且其中消費(fèi)的貢獻(xiàn)也是以投資拉動(dòng)為前提。那么，新型城鎮(zhèn)化如何接替投資承擔(dān)擴(kuò)大內(nèi)需重任，從理論上來(lái)說(shuō)，尚需進(jìn)一步研究。

　　由于路徑依賴(lài)的慣性，新型城鎮(zhèn)化可能促成新一輪土地占用和開(kāi)發(fā)的狂潮。但是這顯然不是新型城鎮(zhèn)化的本意。一旦地方政府土地財(cái)政的沖動(dòng)得到合理有效的抑制，走新型城鎮(zhèn)化道路中所必須的構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，將主要通過(guò)挖掘和優(yōu)化現(xiàn)有城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地資源來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不可能再進(jìn)行大規(guī)模的大拆大建。已進(jìn)城農(nóng)民工的部分市民化，及其對(duì)促進(jìn)消費(fèi)需求的重要作用，在這方面還有一系列懸而未決的重要問(wèn)題有待解決。

　　從農(nóng)村到城市生活方式的轉(zhuǎn)變，意味著消費(fèi)數(shù)量的增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)的升級(jí)，意味著生活質(zhì)量的提高，這是福利改進(jìn)和發(fā)展的應(yīng)有之意。但是農(nóng)民從農(nóng)村到城市引致的消費(fèi)增長(zhǎng)，有時(shí)候純粹是更高的物價(jià)使然，例如更高的房?jī)r(jià)、醫(yī)療價(jià)格、教育費(fèi)用以及由于分?jǐn)偭诉\(yùn)輸和分銷(xiāo)成本導(dǎo)致的更高食品價(jià)格等。這些都是城市化的聚集成本，體現(xiàn)的是虛假的福利改進(jìn)。

　　可見(jiàn)，新型城鎮(zhèn)化道路，最終應(yīng)以城鄉(xiāng)均衡發(fā)展為大前提，而不應(yīng)隔離城鄉(xiāng)關(guān)系。鄉(xiāng)村文明是社會(huì)文明的重要組成部分，對(duì)于多數(shù)古老國(guó)家都是如此，中國(guó)更不應(yīng)輕易地讓農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展意味著，城鄉(xiāng)人口比例以及雙向流動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡。這需以基本公共服務(wù)、就業(yè)和收入的基本均衡為前提。從“穩(wěn)定城市化”角度看，目前困擾進(jìn)城農(nóng)民工的夫妻分離、留守兒童、老人贍養(yǎng)、土地和房屋的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，都應(yīng)得到妥善解決。這一方面以持續(xù)和穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)為前提，另一方面雖然有利于民生和居民福利，卻未必有明顯的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的功能。民生紓困和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這個(gè)一時(shí)的兩難矛盾，折射的其實(shí)是當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式要不要轉(zhuǎn)變和如何轉(zhuǎn)變的根本性矛盾。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

文章來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)在線