十八大之后，“美麗中國(guó)”成為熱詞。但實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”所需的“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”，卻非易事。“官員政績(jī)考核方式如何轉(zhuǎn)變是個(gè)難題，但再難大不了不考核；可地方政府卻不能不‘吃飯’，地方財(cái)政如何解決過(guò)于依賴(lài)‘賣(mài)地’的問(wèn)題，卻是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。”國(guó)家發(fā)改委國(guó)土與經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者。

　　主體功能區(qū)劃將唱主角

　　主體功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實(shí)施將成為實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的關(guān)鍵。

　　十八大報(bào)告在提及“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”時(shí)強(qiáng)調(diào)，“必須珍惜每一寸國(guó)土”，“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。”

　　在區(qū)域發(fā)展策略上，十八大確認(rèn)我國(guó)將“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)”，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家認(rèn)為，2010年底發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(下稱(chēng)《規(guī)劃》)將在2020年之前的區(qū)域發(fā)展中扮演“主角”。

　　北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷表示，十八大以后，東部轉(zhuǎn)型、中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等原有的四大板塊或?qū)⒅鸩降黧w功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實(shí)施將成為實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的關(guān)鍵。

　　最近幾年，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略不夠集約化的弊端正在不斷暴露。不少專(zhuān)家在不同場(chǎng)合指出，在工業(yè)化、城市化過(guò)程中，粗放型的征地已讓18億畝耕地“紅線(xiàn)”受到挑戰(zhàn)。

　　“不管大、小城市，都在追求大廣場(chǎng)、大馬路等，不僅耗費(fèi)巨額資金，擠占公共服務(wù)資金，也占用了寶貴的土地資源。”肖金成表示，城市追求低容積率影響了對(duì)產(chǎn)業(yè)的承載能力和對(duì)人口的吸納能力；開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的面積越來(lái)越大，卻沒(méi)有投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和單位面積產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，未能執(zhí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、分期實(shí)施、滾動(dòng)發(fā)展”的開(kāi)發(fā)原則，導(dǎo)致大量農(nóng)民土地被圈占。

　　正是因?yàn)檫@些問(wèn)題，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)呼喚“頂層設(shè)計(jì)”。最新的消息是，我國(guó)首部《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》(下稱(chēng)《綱要》)已呈報(bào)國(guó)務(wù)院審批，該規(guī)劃主要是針對(duì)2011~2030年的全國(guó)國(guó)土規(guī)劃。國(guó)土資源部消息稱(chēng)，《綱要》的最大亮點(diǎn)是從自然限制性出發(fā)的“反規(guī)劃”理念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)優(yōu)先限制不建設(shè)區(qū)域的控制，來(lái)應(yīng)對(duì)城市空間規(guī)劃的快速擴(kuò)張。

　　省際合作待加強(qiáng)

　　仍要強(qiáng)調(diào)城市群建設(shè)、區(qū)域中心城市的輻射力，但又要有所突破，突破省際界限。

　　只有《綱要》還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　在肖金成看來(lái)，未來(lái)我國(guó)的“城市群”規(guī)劃也需要做相應(yīng)調(diào)整。2012年兩會(huì)前，中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)30多名學(xué)者舉辦國(guó)土開(kāi)發(fā)優(yōu)化研討會(huì)。肖金成當(dāng)時(shí)表示，城市不能太大，不能無(wú)限擴(kuò)張，必須實(shí)行“多極化協(xié)同集聚”策略。

　　肖金成表示，我國(guó)未來(lái)除了要打造出由東及西、兩橫、三縱的“大城市”群格局外，還增加了沿邊經(jīng)濟(jì)帶概念，要在邊境地區(qū)開(kāi)發(fā)大城市；同時(shí)，在中西部、邊疆地區(qū)也要培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，發(fā)展城市群，并以城市群為核心，構(gòu)建跨省市的八大經(jīng)濟(jì)區(qū)。

　　“舉例說(shuō)，目前的長(zhǎng)株潭城市群構(gòu)架并不理想——理想化的長(zhǎng)株潭城市群應(yīng)該是‘3+6’的結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)在的長(zhǎng)沙、株洲、湘潭，再加上岳陽(yáng)、常德、益陽(yáng)、婁底、衡陽(yáng)和江西的萍鄉(xiāng)組成。萍鄉(xiāng)離長(zhǎng)沙比岳陽(yáng)離長(zhǎng)沙還要近。如果長(zhǎng)株潭的輻射范圍能到達(dá)萍鄉(xiāng)，就能形成‘湘東城市群’。”肖金成認(rèn)為，“從某種程度上講，‘湘東城市群’形成之日，才是長(zhǎng)江中游城市群融合之時(shí)，現(xiàn)在長(zhǎng)株潭的輻射半徑以及城市群的規(guī)模還不具備這個(gè)條件。”

　　肖金成認(rèn)為，仍要強(qiáng)調(diào)城市群建設(shè)、區(qū)域中心城市的輻射力，但又要有所突破，突破省際界限，同時(shí)強(qiáng)化糧食、能源、生態(tài)的剛性保護(hù)。

　　地方財(cái)政成國(guó)土優(yōu)化掣肘

　　地方債已成各地政府頭上的達(dá)摩克利斯之劍。

　　設(shè)想看起來(lái)很美，但如同《規(guī)劃》落地所需的條件一樣，地方官員如果不能放棄各自為戰(zhàn)、GDP優(yōu)先的發(fā)展思維，跨區(qū)域的新“城市群”優(yōu)化將成為“水中花”“鏡中月”。

　　眼下，太多地方政府過(guò)于依賴(lài)土地財(cái)政，“賣(mài)地”求大、求全導(dǎo)致效率低下乃至浪費(fèi)的情形，背后是地方財(cái)政的“吃飯”問(wèn)題。

　　審計(jì)署2011年第35號(hào)《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》顯示，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額2009年比上年增長(zhǎng)61.92%，2010年比上年增長(zhǎng)18.86%，截至2010年底地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。地方債已成各地政府頭上的達(dá)摩克利斯之劍。

　　審計(jì)署2011年底的地方債審計(jì)結(jié)果還透露，我國(guó)78個(gè)市級(jí)、99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，資不抵債。2012、2013年將是地方債務(wù)到期的高峰期，其中2012年地方債務(wù)到期額度為1.84萬(wàn)億元，2013年達(dá)到1.22萬(wàn)億元。在2011、2012年土地出讓金收入下滑的背景下，地方政府財(cái)政難已成破解國(guó)土優(yōu)化“頑疾”的最大掣肘。