十八大之后，“美麗中國”成為熱詞。但實現(xiàn)“美麗中國”所需的“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”，卻非易事。“官員政績考核方式如何轉(zhuǎn)變是個難題，但再難大不了不考核；可地方政府卻不能不‘吃飯’，地方財政如何解決過于依賴‘賣地’的問題，卻是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。”國家發(fā)改委國土與經(jīng)濟(jì)研究所所長肖金成告訴《中國經(jīng)營報》記者。

　　主體功能區(qū)劃將唱主角

　　主體功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實施將成為實現(xiàn)“美麗中國”的關(guān)鍵。

　　十八大報告在提及“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”時強(qiáng)調(diào)，“必須珍惜每一寸國土”，“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。”

　　在區(qū)域發(fā)展策略上，十八大確認(rèn)我國將“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)”，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)專家認(rèn)為，2010年底發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)將在2020年之前的區(qū)域發(fā)展中扮演“主角”。

　　北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷表示，十八大以后，東部轉(zhuǎn)型、中部崛起、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等原有的四大板塊或?qū)⒅鸩降黧w功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實施將成為實現(xiàn)“美麗中國”的關(guān)鍵。

　　最近幾年，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略不夠集約化的弊端正在不斷暴露。不少專家在不同場合指出，在工業(yè)化、城市化過程中，粗放型的征地已讓18億畝耕地“紅線”受到挑戰(zhàn)。

　　“不管大、小城市，都在追求大廣場、大馬路等，不僅耗費(fèi)巨額資金，擠占公共服務(wù)資金，也占用了寶貴的土地資源。”肖金成表示，城市追求低容積率影響了對產(chǎn)業(yè)的承載能力和對人口的吸納能力；開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的面積越來越大，卻沒有投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)和單位面積產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，未能執(zhí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、分期實施、滾動發(fā)展”的開發(fā)原則，導(dǎo)致大量農(nóng)民土地被圈占。

　　正是因為這些問題，國土空間開發(fā)呼喚“頂層設(shè)計”。最新的消息是，我國首部《全國國土規(guī)劃綱要》(下稱《綱要》)已呈報國務(wù)院審批，該規(guī)劃主要是針對2011~2030年的全國國土規(guī)劃。國土資源部消息稱，《綱要》的最大亮點是從自然限制性出發(fā)的“反規(guī)劃”理念，強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)先限制不建設(shè)區(qū)域的控制，來應(yīng)對城市空間規(guī)劃的快速擴(kuò)張。

　　省際合作待加強(qiáng)

　　仍要強(qiáng)調(diào)城市群建設(shè)、區(qū)域中心城市的輻射力，但又要有所突破，突破省際界限。

　　只有《綱要》還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　在肖金成看來，未來我國的“城市群”規(guī)劃也需要做相應(yīng)調(diào)整。2012年兩會前，中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會、中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會30多名學(xué)者舉辦國土開發(fā)優(yōu)化研討會。肖金成當(dāng)時表示，城市不能太大，不能無限擴(kuò)張，必須實行“多極化協(xié)同集聚”策略。

　　肖金成表示，我國未來除了要打造出由東及西、兩橫、三縱的“大城市”群格局外，還增加了沿邊經(jīng)濟(jì)帶概念，要在邊境地區(qū)開發(fā)大城市；同時，在中西部、邊疆地區(qū)也要培育經(jīng)濟(jì)增長點，發(fā)展城市群，并以城市群為核心，構(gòu)建跨省市的八大經(jīng)濟(jì)區(qū)。

　　“舉例說，目前的長株潭城市群構(gòu)架并不理想——理想化的長株潭城市群應(yīng)該是‘3+6’的結(jié)構(gòu)，由現(xiàn)在的長沙、株洲、湘潭，再加上岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽和江西的萍鄉(xiāng)組成。萍鄉(xiāng)離長沙比岳陽離長沙還要近。如果長株潭的輻射范圍能到達(dá)萍鄉(xiāng)，就能形成‘湘東城市群’。”肖金成認(rèn)為，“從某種程度上講，‘湘東城市群’形成之日，才是長江中游城市群融合之時，現(xiàn)在長株潭的輻射半徑以及城市群的規(guī)模還不具備這個條件。”

　　肖金成認(rèn)為，仍要強(qiáng)調(diào)城市群建設(shè)、區(qū)域中心城市的輻射力，但又要有所突破，突破省際界限，同時強(qiáng)化糧食、能源、生態(tài)的剛性保護(hù)。

　　地方財政成國土優(yōu)化掣肘

　　地方債已成各地政府頭上的達(dá)摩克利斯之劍。

　　設(shè)想看起來很美，但如同《規(guī)劃》落地所需的條件一樣，地方官員如果不能放棄各自為戰(zhàn)、GDP優(yōu)先的發(fā)展思維，跨區(qū)域的新“城市群”優(yōu)化將成為“水中花”“鏡中月”。

　　眼下，太多地方政府過于依賴土地財政，“賣地”求大、求全導(dǎo)致效率低下乃至浪費(fèi)的情形，背后是地方財政的“吃飯”問題。

　　審計署2011年第35號《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》顯示，全國地方政府性債務(wù)余額2009年比上年增長61.92%，2010年比上年增長18.86%，截至2010年底地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。地方債已成各地政府頭上的達(dá)摩克利斯之劍。

　　審計署2011年底的地方債審計結(jié)果還透露，我國78個市級、99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，資不抵債。2012、2013年將是地方債務(wù)到期的高峰期，其中2012年地方債務(wù)到期額度為1.84萬億元，2013年達(dá)到1.22萬億元。在2011、2012年土地出讓金收入下滑的背景下，地方政府財政難已成破解國土優(yōu)化“頑疾”的最大掣肘。