進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化①快速發(fā)展，“城市病”呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重困擾一些大城市的發(fā)展和市民生活。2011年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。城鎮(zhèn)化率過(guò)半，是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性變化，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，仍然是我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期，同時(shí)也可能是各種城市問(wèn)題的集中爆發(fā)期。防治快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”，成為亟須高度關(guān)注和認(rèn)真解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　一、“城市病”的主要病癥

　　美國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧莎利文認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，大城市以其更大的集聚效益，吸引更多的人口和資源進(jìn)入其中，使小城市規(guī)模難以擴(kuò)大，從而造成城市規(guī)模的“兩極分化”趨向[1]。這一結(jié)論被我國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐所證實(shí)。“十一五”期間，我國(guó)“城市人口以特大城市為主，城市增加的人口主要分布在巨型城市和中等城市”[2-1]。2008年，100萬(wàn)人以上的特大城市總?cè)丝谶_(dá)19 507.51萬(wàn)，占城市人口總數(shù)的52.6%;20萬(wàn)人以下的小城市總?cè)丝?SPAN lang=EN-US>3 292.31萬(wàn)，僅占8.9%。2004-2008年，800萬(wàn)人以上的巨型城市人口增加了25%，而20萬(wàn)人以下的小城市人口則下降了4.7%[2-2]。隨著大城市人口膨脹，我國(guó)“城市病”的綜合癥候群已經(jīng)顯現(xiàn)，成為影響和制約科學(xué)發(fā)展的突出問(wèn)題。

　　(一)交通擁堵嚴(yán)重

　　交通是城市發(fā)展的動(dòng)脈。近年來(lái)，許多城市紛紛陷入交通堵局，造成城市“腸梗阻”。這不僅降低了城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率，而且導(dǎo)致事故增多、污染加劇，干擾城市功能的發(fā)揮，甚至?xí)䦟?dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的衰退。

　　(二)能源資源短缺

　　能源資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要物質(zhì)條件。人口眾多、能源資源相對(duì)不足，是我國(guó)的基本國(guó)情。城市是消耗能源資源的最大主體。“聯(lián)合國(guó)一份報(bào)告指出，雖然城市面積只占全世界土地總面積的2%，卻消耗著全球75%的資源”[3]。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段也是能源資源消耗強(qiáng)度最大的一個(gè)階段。近年來(lái)，水荒、電荒、煤荒、油荒接踵不斷，成為制約我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。

　　(三)生態(tài)環(huán)境惡化

　　城市的人口和產(chǎn)業(yè)比較密集，因此對(duì)生態(tài)的破壞和對(duì)環(huán)境的污染也較為集中。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城市建設(shè)和生產(chǎn)、生活所產(chǎn)生的垃圾、污水、廢氣等對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水的污染問(wèn)題非常突出。其中，機(jī)動(dòng)車(chē)污染尤為嚴(yán)峻，酸雨?duì)顩r也不容樂(lè)觀(guān)。這使得不少城市居民拼命尋找各種節(jié)假日或出差機(jī)會(huì)逃離城市，走向自然。

　　(四)安全基礎(chǔ)薄弱

　　近年來(lái)，我國(guó)城市安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，重特大事故時(shí)有發(fā)生，對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。城市對(duì)自然災(zāi)害抵御能力的不足也令人擔(dān)憂(yōu)。寒潮襲來(lái)，便有不少城市水表凍裂、水管凍爆。到了夏天，又有許多城市遇雨即淹、逢雨必澇。許多城市地上、地下管線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，部分設(shè)備設(shè)施老化，一旦發(fā)生事故極易造成次生、衍生災(zāi)害。

　　(五)社會(huì)矛盾凸顯

　　近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展而產(chǎn)生的農(nóng)民工問(wèn)題和城市貧困問(wèn)題，導(dǎo)致城市社會(huì)矛盾多發(fā)與激化。城市對(duì)農(nóng)民工持經(jīng)濟(jì)吸納和社會(huì)拒入的雙重態(tài)度，使得他們?cè)诔鞘兄腥狈w屬感和主人翁意識(shí)，甚至存在反城鎮(zhèn)化的心理傾向，短期行為和越軌行為時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，我國(guó)城市貧困主體呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，下崗、離崗、失業(yè)、退休人員和涌入城市的農(nóng)民工漸漸成為其主要組成部分。“拉美現(xiàn)象”①深刻地警示我們，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，必須高度重視城市貧困防治問(wèn)題，否則不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，而且會(huì)影響政治局面的安定團(tuán)結(jié)。

　　二、“城市病”的復(fù)雜成因

　　“城市病”不僅癥狀多樣，而且病因復(fù)雜。很多“城市病”的產(chǎn)生既有不可避免的客觀(guān)必然性，也有發(fā)展方式和城市規(guī)劃、建設(shè)、管理方面的原因。

　　(一)快速城鎮(zhèn)化階段，“城市病”多發(fā)具有客觀(guān)必然性

　　歷史表明，世界上很多國(guó)家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都曾經(jīng)遇到過(guò)“城市病”問(wèn)題。“盡管各國(guó)‘城市病’的癥狀有異，程度不一，但它從顯現(xiàn)、發(fā)作直到康復(fù)都有其內(nèi)在的客觀(guān)規(guī)律，而這一規(guī)律又直接地與城市化的生命周期密切相連。在其發(fā)展過(guò)程中，城市化具有呈‘S’型的上升規(guī)律，而‘城市病’則具有倒‘U’型的升降規(guī)律”[4-1]。城鎮(zhèn)化率在30%—70%時(shí)，城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化率在30%—50%時(shí)，“城市病”處于顯性階段。城鎮(zhèn)化率在50%—70%時(shí)，“城市病”有可能集中爆發(fā)[4-2]。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)30多年的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，濃縮了西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑默F(xiàn)代化歷程，“歷時(shí)性矛盾共時(shí)性承受”催化產(chǎn)生并堆積著大量可以預(yù)料和難以預(yù)料的問(wèn)題、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。“‘新興+轉(zhuǎn)軌+轉(zhuǎn)型+快速城市化’使得我國(guó)‘城市病’問(wèn)題更具復(fù)雜性、綜合性。中國(guó)城市的‘急癥、慢癥、并發(fā)癥’存在共發(fā)的可能。”[5]

　　(二)發(fā)展理念和發(fā)展方式的偏差，是“城市病”的癥結(jié)所在

　　毋庸置疑，多年來(lái)，我們?cè)诎l(fā)展理念和發(fā)展方式上存在偏差。受以GDP為主的干部任用、考核機(jī)制的影響，有些城市急功近利，大搞形象工程、政績(jī)工程，重地上建設(shè)輕地下建設(shè)，對(duì)與老百姓生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等不夠重視、怠于改善。華麗而羸弱，成了我們?cè)S多城市的通病。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，大城市和中小城市之間、城市和鄉(xiāng)村之間發(fā)展不均衡，也是我們多年來(lái)在發(fā)展方式上存在的弊端，成為催生“城市病”的重要因素。大量人群之所以會(huì)單向涌入大城市，從根本上說(shuō)就是由于大城市在就業(yè)、就醫(yī)、教育等方面具有中小城市無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。“中國(guó)的一線(xiàn)城市集聚了過(guò)多的資源，但城市與城市之間資源發(fā)展的不平衡問(wèn)題反而加劇一線(xiàn)城市交通、污染問(wèn)題的惡化。”[6]

　　(三)城市規(guī)劃和建設(shè)存在問(wèn)題，埋下了“城市病”的隱患

　　城市規(guī)劃是建設(shè)美好城市的基礎(chǔ)，然而多年來(lái)我們?cè)谶@方面卻存在諸多問(wèn)題。第一，很多城市沒(méi)有成熟完善的規(guī)劃體系，特別是對(duì)各行業(yè)的地下管線(xiàn)尚未有整合的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)。第二，城市規(guī)劃的執(zhí)行情況不理想，缺乏連續(xù)性和嚴(yán)肅性。有的城市政府“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”、“一屆市長(zhǎng)、一輪規(guī)劃”，導(dǎo)致城市無(wú)序發(fā)展。第三，城市規(guī)劃理念落后。“中國(guó)城市之所以會(huì)出現(xiàn)不同程度的城市病，是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃多是在繼續(xù)沿用1930年代的規(guī)劃思想。……這種已經(jīng)落伍的規(guī)劃思想，是1933年雅典憲章所確立的功能主義城市規(guī)劃思路，最核心的觀(guān)點(diǎn)就是將城市解構(gòu)成工作、居住、休閑、交通，前三個(gè)區(qū)域通過(guò)最后的交通加以連接，從而形成了城市的單中心結(jié)構(gòu)。特別是對(duì)大型城市，這樣的單中心結(jié)構(gòu)非常要命。”[7]片面強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)的城市規(guī)劃導(dǎo)致城市建設(shè)的“攤大餅”和居住點(diǎn)、工作點(diǎn)、活動(dòng)點(diǎn)的分離，讓不少市民幾乎每天都要受“鐘擺式”流動(dòng)之累。大量人流每天在城郊之間奔涌，必然增加市民活動(dòng)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，加重對(duì)交通和資源環(huán)境的壓力。

　　(四)城市管理欠科學(xué)，加劇“城市病”效應(yīng)

　　多年來(lái)，一些城市管理者重管制輕協(xié)商，重收費(fèi)輕執(zhí)法，習(xí)慣于依靠行政手段而不善于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。以對(duì)交通擁堵這一城市通病的治理為例，現(xiàn)在北京、上海限牌、限行的做法，實(shí)際上是一種非常簡(jiǎn)單機(jī)械的頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的行政做法，事實(shí)證明難以從根本上奏效。北京、上海不讓上牌，有人就轉(zhuǎn)到其他城市上牌;車(chē)輛限單雙號(hào)出行，有人就買(mǎi)兩輛車(chē)。“很多城市想簡(jiǎn)單地通過(guò)限購(gòu)、限行等手段來(lái)解決，一時(shí)看來(lái)是讓路上的車(chē)少了點(diǎn)，但長(zhǎng)期而言只會(huì)刺激市民去買(mǎi)更多的車(chē)，反而會(huì)使城市交通壓力變得更大。”[8-1]“城市管理部門(mén)沒(méi)有更多地去提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平，而總是在想辦法限制市民，限制各種服務(wù)對(duì)象，這種簡(jiǎn)單粗暴的傳統(tǒng)管制思路不僅不能治病，還是很多城市不斷‘生病’的根源所在。”[8-2]

    三、“城市病”的防治對(duì)策

　　城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是世界各國(guó)走向現(xiàn)代化的一般規(guī)律，也是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的基本途徑和主要戰(zhàn)略之一。面對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”：一方面，我們決不能因噎廢食，而要深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略意義，堅(jiān)定不移地推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程;另一方面，我們也決不能聽(tīng)之任之，而要在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下，未雨綢繆，努力防治，積極做到以下幾方面：

　　(一)走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路

　　深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，必須堅(jiān)持以人為本這個(gè)核心。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)踐“物本”突出、“人本”不足：許多大型建設(shè)與民生不搭界;包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)拆遷居民等在內(nèi)的較大規(guī)模的群眾利益得不到很好的保障。如果不解決這些問(wèn)題，不僅會(huì)加劇“城市病”，而且勢(shì)必會(huì)引起人民群眾對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的質(zhì)疑和不滿(mǎn)，甚至?xí)せ鐣?huì)矛盾。走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，就是要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式由增長(zhǎng)導(dǎo)向型向民生導(dǎo)向型的根本轉(zhuǎn)變。

　　深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，必須遵循全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求和統(tǒng)籌兼顧的根本方法。“在市場(chǎng)的選擇下，城市的實(shí)際規(guī)模會(huì)大于最優(yōu)規(guī)模，這個(gè)理論已被經(jīng)濟(jì)學(xué)界證明。” [9]因此，政府必須發(fā)揮其宏觀(guān)調(diào)控的功能，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，適當(dāng)控制大城市的規(guī)模。在此過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)制定合理的城市發(fā)展政策，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和鼓勵(lì)教育、醫(yī)療、重點(diǎn)項(xiàng)目等資源流入中小城市，積極促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，最終實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，必須把握轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線(xiàn)。走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，就是要推動(dòng)城鎮(zhèn)化由偏重?cái)?shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，由偏重城市經(jīng)濟(jì)功能向注重城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能協(xié)調(diào)統(tǒng)一轉(zhuǎn)變，由偏重城市發(fā)展向注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變;努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng);切實(shí)做到城鎮(zhèn)化發(fā)展成果由人民群眾共享。

　　(二)做好科學(xué)規(guī)劃

　　規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，事關(guān)城市建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大局。規(guī)劃的精準(zhǔn)、全面和超前是最大的節(jié)約、最大的效益，規(guī)劃的失誤、遺漏和滯后是最大的浪費(fèi)、最大的破壞。防治“城市病”，科學(xué)規(guī)劃應(yīng)先行。在此過(guò)程中，不應(yīng)把城市當(dāng)做一系列的組成部分拼在一起考慮，而必須努力制定一個(gè)綜合的、多功能的系統(tǒng)規(guī)劃。為此，要以“聯(lián)系”視角和“前瞻”思維科學(xué)規(guī)劃城市的結(jié)構(gòu)、布局和功能。同時(shí)，可以借鑒2002年美國(guó)規(guī)劃協(xié)會(huì)通過(guò)的《精明增長(zhǎng)的政策指南》，將緊湊、鼓勵(lì)步行、公共交通主導(dǎo)、混合使用等作為城市規(guī)劃的原則。在科學(xué)制定好城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要注重保持和提高規(guī)劃的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化規(guī)劃的約束力，從而切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)和規(guī)范作用。

　　(三)完善配套設(shè)施建設(shè)

　　防治交通擁堵及其加劇的環(huán)境污染等“城市病”，關(guān)鍵是要完善城市公共交通體系，讓人們能夠通過(guò)公共交通方便、舒適、快捷地到達(dá)目的地。軌道交通不僅運(yùn)量大，而且較準(zhǔn)時(shí)，因此成為國(guó)內(nèi)外很多城市公共交通建設(shè)的重要方面。軌道交通建設(shè)中，要注意地鐵出入口的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，使之能夠“抓住”更多乘客、提升運(yùn)載力。與此同時(shí)，要注重做好軌道交通和其他公共交通線(xiàn)路的配套、銜接。

　　防治生態(tài)環(huán)境惡化、安全基礎(chǔ)薄弱等“城市病”，要高度重視城市環(huán)境保護(hù)與治理、防災(zāi)減災(zāi)等方面的配套規(guī)劃和建設(shè)，特別要加大對(duì)城市綠化凈化和安全設(shè)施建設(shè)的投入，并保證其有效運(yùn)營(yíng)。

　　(四)創(chuàng)新城市管理方式

　　防治“城市病”，至關(guān)重要的是要實(shí)現(xiàn)“共同防治”。“讓生活在城市里的每個(gè)人都充分體現(xiàn)出各自對(duì)公共決策的權(quán)利和影響，也各自承擔(dān)起建設(shè)美好城市的義務(wù)和責(zé)任，我們的城市才會(huì)真的越來(lái)越美好。”[8-2]

　　防治交通擁堵等“城市病”，城市管理者應(yīng)減少簡(jiǎn)單機(jī)械的行政干預(yù)，更多地通過(guò)健全法規(guī)政策來(lái)規(guī)范城市管理，注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段等市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)老百姓選擇綠色、低碳的出行方式。為此，可借鑒香港的做法，放開(kāi)交通擁堵地區(qū)或中心城區(qū)的停車(chē)費(fèi);也可借鑒美國(guó)的做法，把拼車(chē)共享的產(chǎn)業(yè)搞起來(lái)。

　　防治資源、環(huán)境方面的“城市病”，尤其是“垃圾圍城”這一“大病”，須改變過(guò)去被動(dòng)應(yīng)付和偏重末端治理的管理方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾減量化和資源化的管理創(chuàng)新，對(duì)從資源開(kāi)發(fā)到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、廢棄的全過(guò)程進(jìn)行控制和管理。垃圾是一種放錯(cuò)了位置的資源，而對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)是實(shí)現(xiàn)垃圾資源化處理的基礎(chǔ)。政府將每一種按類(lèi)分好的垃圾都按一定價(jià)格收購(gòu)，有助于引導(dǎo)居民做好垃圾源頭的分類(lèi)。

　　防治社會(huì)矛盾凸顯、安全基礎(chǔ)薄弱等“城市病”，要不斷完善城市社會(huì)管理格局和社會(huì)治安防控體系，健全社會(huì)矛盾調(diào)處化解機(jī)制、城市監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

　　(五)推動(dòng)城市信息化建設(shè)

　　信息化帶來(lái)的交通智能化，可以引導(dǎo)車(chē)流、減少擁堵;其帶來(lái)的遠(yuǎn)程體驗(yàn)，可以減少市民位移的需求，降低整座城市的“流動(dòng)性”，對(duì)節(jié)能減排也助益良多。“信息化的意義并不僅在于技術(shù)的進(jìn)步和創(chuàng)新，更在于信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)在城市運(yùn)行的各個(gè)層面的滲透、融合與互動(dòng)，而引發(fā)的‘質(zhì)的革命’。‘城市病’正是在信息化與城市化相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的雙贏中被治療、最終被治愈的。”[10]

　　綜上所述，“城市病”并不是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特有問(wèn)題，也并非不治之癥。只要我們堅(jiān)持走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，不斷提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的科學(xué)化水平，實(shí)現(xiàn)信息化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)，就一定能夠有效地預(yù)防和控制“城市病”，彰顯“城市，讓生活更美好”的城鎮(zhèn)化要義。

　　① “城鎮(zhèn)化”還是“城市化”，我國(guó)理論界一直存在爭(zhēng)論，但從黨的十六大報(bào)告和中華人民共和國(guó)《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》等黨和國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定來(lái)看，這兩個(gè)概念是一致的，可以通用。本文主要采用黨的十六大報(bào)告所用“城鎮(zhèn)化”提法，少數(shù)地方用“城市化”是為了忠于原參考文獻(xiàn)。

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