背景介紹：

國(guó)研中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉培林

進(jìn)入新世紀(jì)以來，尤其是最近幾年，在國(guó)家層面上先后批準(zhǔn)了20多個(gè)重大的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，這是新形勢(shì)下國(guó)家培育新增長(zhǎng)極的重大舉措，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要影響。圍繞如何更好地建設(shè)增長(zhǎng)極，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉培林博士。

增長(zhǎng)極：增長(zhǎng)極是由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯在1950年首次提出的，增長(zhǎng)極理論從物理學(xué)的“磁極”概念引申而來，認(rèn)為受力場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)空間中存在著若干個(gè)中心或極，產(chǎn)生類似“磁極”作用的各種離心力和向心力，每一個(gè)中心的吸引力和排斥力都產(chǎn)生相互交匯的一定范圍的“場(chǎng)”。這個(gè)增長(zhǎng)極可以是部門的，也可以是區(qū)域的。增長(zhǎng)極理論被認(rèn)為是西方區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)濟(jì)區(qū)域觀念的基石，是不平衡發(fā)展論的依據(jù)之一。

增長(zhǎng)極理論認(rèn)為：一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展只是一種理想，在現(xiàn)實(shí)中是不可能的，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通常是從一個(gè)或數(shù)個(gè)“增長(zhǎng)中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導(dǎo)。因此，應(yīng)選擇特定的地理空間作為增長(zhǎng)極，以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

●增長(zhǎng)極要成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)引擎

●增長(zhǎng)極要輻射和帶動(dòng)周邊地區(qū)的共同發(fā)展

●增長(zhǎng)極之間還要良性互動(dòng)

增長(zhǎng)極是生產(chǎn)要素在相對(duì)適合地區(qū)的集中和集聚

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：關(guān)于增長(zhǎng)極，你認(rèn)為應(yīng)該具備哪些主要內(nèi)涵？

劉培林：增長(zhǎng)極是在相對(duì)有限的地域內(nèi)集聚大量人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)引擎的地區(qū)。這是增長(zhǎng)極的一方面內(nèi)涵。另一方面，增長(zhǎng)極還要輻射和帶動(dòng)周邊地區(qū)的共同發(fā)展；增長(zhǎng)極之間也要良性互動(dòng)。像上世紀(jì)90年代設(shè)立的上海浦東新區(qū)，近幾年設(shè)立的天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)和今年年初剛剛成立的浙江舟山群島新區(qū)等，都可以看作是具有戰(zhàn)略意義的國(guó)家層面的增長(zhǎng)極。此外，還有大量規(guī)模大小不等、層級(jí)不同的增長(zhǎng)極。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：一個(gè)地域成為增長(zhǎng)極應(yīng)該滿足什么條件？個(gè)人覺得增長(zhǎng)極應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的，比如，以前某些地方根本不適合做增長(zhǎng)極，而現(xiàn)在呢，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它可能變得適合，你如何看這個(gè)問題？

劉培林：你說的有一定道理。增長(zhǎng)極的形成、發(fā)育及其地位的更替，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。但這種動(dòng)態(tài)我覺得還是有規(guī)律可循的，決定于特定歷史條件下的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)類型、自然環(huán)境承載能力和發(fā)展空間、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、全球化水平等等。從人類經(jīng)濟(jì)史角度來看，大江大河入海的三角洲地區(qū)，以及沿大江大河的重要節(jié)點(diǎn)地區(qū)，基本上都是各國(guó)重要的增長(zhǎng)極。另外，在農(nóng)業(yè)社會(huì)居主導(dǎo)地位的漫長(zhǎng)歷史演進(jìn)過程中，有些氣候適宜、土地肥沃、地勢(shì)相對(duì)平坦、與外界溝通相對(duì)容易的地區(qū)，由于其有利于農(nóng)業(yè)活動(dòng)也集聚了大量人口，這些地區(qū)由于歷史慣性長(zhǎng)期發(fā)揮著重要經(jīng)濟(jì)中心的作用。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改善，大量的非農(nóng)活動(dòng)成長(zhǎng)起來，進(jìn)而演變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的增長(zhǎng)極。此外，還有些地區(qū)，由于有特定的礦產(chǎn)資源而成為重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，不過這些區(qū)域不適合大量人口居住，礦產(chǎn)資源開采枯竭之后，大多需要轉(zhuǎn)型，不再具有明顯的增長(zhǎng)極的作用了。

●在一些本該由市場(chǎng)配置資源的領(lǐng)域，政府還發(fā)揮著重要作用

●重要資源要素價(jià)格被壓低，制約了相對(duì)貧困的資源輸出地在市場(chǎng)規(guī)律作用下形成增長(zhǎng)極

●人口和勞動(dòng)力還不能充分自由流動(dòng)、遷徙和優(yōu)化配置

制約增長(zhǎng)極形成和發(fā)育的因素

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：我國(guó)仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，仍然需要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極在其中具有重要的作用。新時(shí)期培育新增長(zhǎng)極所面臨的宏觀制度環(huán)境有什么新特點(diǎn)？

劉培林：從正面來看，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和市場(chǎng)統(tǒng)一性的提高，為增長(zhǎng)極的形成和發(fā)育提供了重要基礎(chǔ)條件。市場(chǎng)在資源的空間配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)基本確立，各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的體制環(huán)境，也正在全面確立。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法律和法規(guī)體系，已經(jīng)比較健全。全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一程度，已經(jīng)顯著提高。

從反面來看，仍然存在一些制約增長(zhǎng)極形成和發(fā)育的體制因素，表現(xiàn)在：

第一，在一些本該由市場(chǎng)配置資源的領(lǐng)域，政府還在發(fā)揮著重要作用。比如在資本、土地等要素的配置領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整還沒有到位，國(guó)有資本的有進(jìn)有退、合理流動(dòng)機(jī)制還未完全建立，國(guó)有大型企業(yè)特別是重要礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)壟斷問題還比較突出。

第二，雖然在市場(chǎng)作用下，大部分要素價(jià)格已經(jīng)市場(chǎng)化，但是仍然有地方干預(yù)要素價(jià)格的情況。要素價(jià)格扭曲，影響了要素的優(yōu)化配置，比如生態(tài)和環(huán)境要素不能優(yōu)化配置、有限的環(huán)境和生態(tài)承載容量沒有帶來最高的產(chǎn)出，這不利于增長(zhǎng)極的形成和良性發(fā)育。

第三，重要資源要素價(jià)格被壓低，造成了擁有資源的落后地區(qū)補(bǔ)貼高收入的資源輸入地的逆向轉(zhuǎn)移支付格局，這制約了相對(duì)貧困的資源輸出地在市場(chǎng)規(guī)律作用下形成增長(zhǎng)極并帶動(dòng)其自身發(fā)展。

第四，人口和勞動(dòng)力還不能充分自由流動(dòng)、遷徙和優(yōu)化配置。大量勞動(dòng)力雖然可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市就業(yè)，但還不是完整意義上的人口和勞動(dòng)力流動(dòng)，無法融入就業(yè)地，因此也就不利于增長(zhǎng)極的形成和發(fā)育。

　　第五，官員考核體系不適合增長(zhǎng)極發(fā)展的要求。目前，官員都有把本地經(jīng)濟(jì)做大的積極性，都想在各自地區(qū)培育增長(zhǎng)極。我們前面討論過增長(zhǎng)極的定義，它是生產(chǎn)要素在相對(duì)適合地區(qū)的集中和集聚。各地只愿意做“加法”而不愿做“減法”的激勵(lì)機(jī)制，背離了增長(zhǎng)極合理布局的要求。

●制定國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃體系

●在國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，分類型制定增長(zhǎng)極發(fā)展規(guī)劃

●明確各增長(zhǎng)極相應(yīng)的環(huán)保目標(biāo)

●出臺(tái)有利于要素自由流動(dòng)和向增長(zhǎng)極集聚的政策

未來政策可從三方面著手進(jìn)行完善

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：為更好地培育新的增長(zhǎng)極，國(guó)家有關(guān)政策應(yīng)該如何改進(jìn)？

劉培林：總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，未來政策可以從三方面著手進(jìn)行完善。

一是要制定國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃體系。具體來說，首先是要在現(xiàn)有信息條件下，通過綜合性的資源、環(huán)境承載力等的評(píng)價(jià)，按照陸海空統(tǒng)籌、地上地下統(tǒng)籌的原則，構(gòu)建富有活力、安全、可持續(xù)、協(xié)調(diào)的國(guó)土空間格局，勾畫國(guó)土開發(fā)、人口和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)聚集的空間分布結(jié)構(gòu)。其次是確立國(guó)土空間規(guī)劃體系，綜合協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系，區(qū)分各規(guī)劃區(qū)的主要職能。最后，要確立國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性，使其不因行政換屆而頻繁修改；同時(shí)，應(yīng)明確隨著信息條件變化和認(rèn)識(shí)水平的變化而相應(yīng)修正的程序。

二是要在國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，分類型制定增長(zhǎng)極發(fā)展規(guī)劃，使之立足不同地區(qū)增長(zhǎng)極的特點(diǎn)，確定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。這就要求產(chǎn)業(yè)定位和分工格局符合各自的客觀條件。增長(zhǎng)極的布點(diǎn)要和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合起來，特別是和國(guó)家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的布局結(jié)合起來考慮，不僅要考慮項(xiàng)目本身的效益，也要兼顧其輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，還要考慮這些項(xiàng)目相互之間的互動(dòng)關(guān)系。增長(zhǎng)極內(nèi)部的城市間基礎(chǔ)設(shè)施，以及增長(zhǎng)極之間的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是相鄰的增長(zhǎng)極的行政邊界交界地區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施不僅要上下左右互動(dòng)，科學(xué)決策，還要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)人口自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各增長(zhǎng)極內(nèi)部城鎮(zhèn)之間實(shí)現(xiàn)大體公平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)極和非增長(zhǎng)極之間的大體公平。要明確各增長(zhǎng)極相應(yīng)的環(huán)保目標(biāo)，使國(guó)家整體生態(tài)環(huán)境朝著改善的方向發(fā)展。在中西部少數(shù)資源蘊(yùn)藏量大、生態(tài)承載量大的地區(qū)，可以給一些優(yōu)惠的財(cái)稅、金融、土地等方面的扶持政策，使之形成主要承載經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而不是承載大量人口的增長(zhǎng)極。

三是要出臺(tái)有利于要素自由流動(dòng)和向增長(zhǎng)極集聚的政策。首先要進(jìn)行綜合配套改革，如放寬外來人口落戶條件、完善社保，促進(jìn)人口和勞動(dòng)力按照市場(chǎng)引導(dǎo)自由流動(dòng)。其次要改革土地政策，加快土地流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)跨區(qū)交易。再次要合理規(guī)劃重大項(xiàng)目布局，確保國(guó)家掌握和支配的建設(shè)資金主要用于完善跨增長(zhǎng)極之間的基礎(chǔ)設(shè)施，各增長(zhǎng)極內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)呢?cái)政統(tǒng)籌，以便各要素在增長(zhǎng)極內(nèi)部的優(yōu)化配置。要在國(guó)家總體戰(zhàn)略和增長(zhǎng)極規(guī)劃之下，根據(jù)各地實(shí)際情況，安排重大項(xiàng)目。

文章來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)