一、現(xiàn)有治理交通擁堵策略簡(jiǎn)評(píng)

北京交通擁堵由來(lái)已久。1984年的擁堵主要在西單、東單等處，主體是卡車(chē)和自行車(chē)，于是修了二環(huán)。1995年在二環(huán)、三環(huán)內(nèi)出現(xiàn)了大面積道路堵塞，2001年12月小雪導(dǎo)致城區(qū)、郊區(qū)全面堵，2003年11月早晚流量高峰時(shí)期全市90%以上的道路交通處于飽和或超飽和狀態(tài)，奧運(yùn)后的2010年又達(dá)到一個(gè)高峰。多年來(lái)為了保障城市交通順暢，研究者和相關(guān)部門(mén)都提出和實(shí)行過(guò)諸多措施，歸納起來(lái)不外兩類(lèi)即(1)“堵”即限制交通，表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)的、行政的手段限制城市人口增長(zhǎng)、限制機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)和使用、限制外地車(chē)輛進(jìn)京等，1980年代末期就實(shí)行限制大卡車(chē)進(jìn)城。(2)“疏”就是建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，如修路、發(fā)展智慧交通等。但是現(xiàn)狀依然嚴(yán)峻：2011年開(kāi)始限購(gòu)限行以來(lái)，據(jù)北京交通委報(bào)告，2013年平均每天堵車(chē)1小時(shí)55分鐘，比2012年同期增加了25分鐘。高德公司應(yīng)用衛(wèi)星定位技術(shù)得出的大數(shù)據(jù)表明，2014年北京居民出行要比正常多花1倍的時(shí)間。北大國(guó)家發(fā)展研究院2014年的研究顯示，北京因交通擁堵每年約造成700億元的損失。

既有的擁堵對(duì)策存在的問(wèn)題是：既有各種治理?yè)矶碌姆椒ǎ嗌俣及l(fā)揮了作用，但未能根本解決問(wèn)題，而且不容忽視的負(fù)面影響有(1)對(duì)人口流動(dòng)、機(jī)動(dòng)車(chē)購(gòu)買(mǎi)和使用的限制，與國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化滿足人民物質(zhì)文化需求的根本任務(wù)不符；(2)限制措施引發(fā)關(guān)于道路權(quán)益、經(jīng)濟(jì)自由等社會(huì)公正問(wèn)題的質(zhì)疑；(3)阻礙汽車(chē)產(chǎn)業(yè)尤其低檔國(guó)產(chǎn)汽車(chē)品牌的發(fā)展；(4)日益高漲的汽車(chē)購(gòu)買(mǎi)和使用需求與嚴(yán)酷的限制造成的巨大落差，催生了社會(huì)怨望心理，不利于社會(huì)安定。等等。

二、居住密度與交通空間

擁堵包括公交車(chē)廂內(nèi)的擁擠，道路上行人自行車(chē)、汽車(chē)過(guò)密造成的交通速度慢，醫(yī)院、公園等處人頭攢動(dòng)摩肩接踵，其中以道路汽車(chē)過(guò)密為最顯著特征。擁堵本質(zhì)是供客貨運(yùn)輸?shù)牡缆房臻g供不應(yīng)求的矛盾。鑒于流動(dòng)人口的交通需求彈性較大，因?yàn)槟承┲匾顒?dòng)、節(jié)假日而忽然增加，也會(huì)因某些災(zāi)害、傳染病、社會(huì)沖突而忽然大幅降低。居住人口的交通需求比較恒定，而且是必不可少的，城市交通得首先考慮本地居民的需要。

1.擁堵的本質(zhì)是密度過(guò)大

人口、資源、信息等集聚產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但物極必反，密度超過(guò)一定程度則變成不經(jīng)濟(jì)。城市交通是城市范圍內(nèi)采用各種方式運(yùn)送人和貨物的運(yùn)輸活動(dòng)，以及人的流動(dòng)。國(guó)外大多數(shù)城市汽車(chē)普及率高于我國(guó)而并未出現(xiàn)我國(guó)城市這樣嚴(yán)重的交通擁堵，我國(guó)交通擁堵不僅發(fā)生在大城市，許多中小城市都有程度不等地存在，說(shuō)明擁堵原因不是城市規(guī)模過(guò)大即人多、車(chē)多而是城市結(jié)構(gòu)問(wèn)題即密度過(guò)大。

2.人均交通空間需求因交通方式而異

社會(huì)對(duì)于交通空間的需求因各類(lèi)交通運(yùn)輸工具組合而不同，《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中以小客車(chē)為標(biāo)準(zhǔn)，車(chē)型換算系數(shù)是自行車(chē)0.2、三輪摩托或微型汽車(chē)0.6、旅行車(chē)1.2、大客車(chē)或小于9t的貨車(chē)2.0等。隨著私家車(chē)普及率提高，市民對(duì)于交通空間的需求日益增大。當(dāng)?shù)缆访娣e供不應(yīng)求時(shí)，擁堵必然發(fā)生。2013年北京市共有機(jī)動(dòng)車(chē)543.7萬(wàn)輛，其中民用載客汽車(chē)486.1萬(wàn)輛(轎車(chē)311.0萬(wàn)輛)。城鎮(zhèn)居民家庭每百戶擁有摩托車(chē)2輛、助力車(chē)10輛、家用汽車(chē)43輛。僅算載客汽車(chē)需要的停車(chē)面積，轎車(chē)需要9,330萬(wàn)m2；剩余175.1萬(wàn)輛載客汽車(chē)以占地最少的45°斜列式停放平均每輛需要面積67.5m2計(jì)，共需11,819.25萬(wàn)m2。合計(jì)需要停車(chē)面積21,149.25萬(wàn)m2。隨著私家車(chē)普及率上升，市民對(duì)于交通空間的需求還會(huì)日益增長(zhǎng)。

3.城市人口密度的中外差異

(1)建成區(qū)的人口密度真相

我國(guó)城市是與省、縣并列的行政區(qū)，絕大多數(shù)統(tǒng)計(jì)以行政區(qū)為單位，城市數(shù)據(jù)與真正的城市即建成區(qū)相差甚大。建成區(qū)平均人口密度(人/km2)，北京首都功能核心區(qū)是23,942(2013年)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同年?yáng)|京都區(qū)部的13,876，更遠(yuǎn)高于日本地方城市。例如日本埼玉縣有41個(gè)市，人口密度8,000/km2以上的只有4個(gè)市，最大的是蕨市14,020人/km2。其余28個(gè)市密度都在5,000人以下(2010年)。從建成區(qū)人口密度比較，我國(guó)大城市普遍在日本的兩倍以上，中小城市可達(dá)三四倍。

(2)居住密度達(dá)到了極限

建成區(qū)面積在我國(guó)一般統(tǒng)計(jì)中的“城市面積”中只占很小比例，建成區(qū)中居住區(qū)的比例又非常小。東京都區(qū)部宅地面積占城市用地面積的57.2%，北京2012年建成區(qū)面積1,261km2，其中居住用地面積僅411km2，占建成區(qū)的28.44%。因此從居住區(qū)的人口密度北京更高得驚人。《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》人口密度參考值為2.7萬(wàn)人/km2，事實(shí)上大多數(shù)居住區(qū)密度超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。以隨機(jī)發(fā)現(xiàn)的西城區(qū)白紙坊街道為例，建功北里社區(qū)為11.14萬(wàn)人/km2，菜園街為19.91萬(wàn)人/km2。北京、中國(guó)城市中，還有密度更高的社區(qū)也未可知。不僅老城區(qū)，近年來(lái)大規(guī)模開(kāi)發(fā)出的新城區(qū)密度絲毫沒(méi)降。例如被作為朝陽(yáng)區(qū)國(guó)際化和現(xiàn)代化重要窗口區(qū)的望京新城，其中A5區(qū)占地面積17.41公頃、住宅約37萬(wàn)m2，人口密度約6萬(wàn)/km2。平均來(lái)看，我國(guó)城市居住密度世界最高。

居住人口如此密集，就是步行、自行車(chē)時(shí)代也會(huì)很擁堵。公交再發(fā)達(dá)，巴士、地鐵車(chē)廂內(nèi)也擁擠不堪。

三、軌道交通與城市發(fā)展

從交通文明史看，先有軌道交通后有汽車(chē)時(shí)代。日本在大規(guī)模城市化、交通汽車(chē)化時(shí)代出現(xiàn)之前，利用民間力量建設(shè)了較為完備的市郊鐵路網(wǎng)，戰(zhàn)后主要發(fā)展了城市地鐵和全國(guó)高速公路網(wǎng)。運(yùn)量大、快速、準(zhǔn)時(shí)、安全又環(huán)保的軌道客運(yùn)網(wǎng)承擔(dān)了東京都9成多的公交客運(yùn)，因站點(diǎn)稠密、利用方便而富有吸引力，汽車(chē)社會(huì)到來(lái)后人們依然自覺(jué)選擇軌道交通，因此無(wú)需以行政辦法限購(gòu)限行。我國(guó)城市人口特別稠密，本應(yīng)優(yōu)先發(fā)展軌道交通，但自鐵路在我國(guó)出現(xiàn)后，一直主要用于長(zhǎng)途貨物運(yùn)輸，近年來(lái)快速發(fā)展的高鐵也主要用于長(zhǎng)距離客運(yùn)，長(zhǎng)期來(lái)忽視了軌道交通對(duì)于城市發(fā)展的作用。2004年比起1988年，北京鐵路分局年度客運(yùn)量?jī)H增加了1.26%，年度貨運(yùn)量則下降了16.49%。在北京市2013年71,056萬(wàn)人客運(yùn)量中，鐵路、公路、民航占比分別為16.31%、73.86%、9.83%。2012年我國(guó)城市軌道交通共有運(yùn)營(yíng)里程2057.9km，只是同年?yáng)|京都市圈3578.3km的一半多點(diǎn)。同年北京中心城區(qū)軌道交通客運(yùn)量24.62億人次，在公共交通客運(yùn)總量中占29.61%，與東京都區(qū)部94%的分擔(dān)率差距甚遠(yuǎn)。

四、道路面積率、路網(wǎng)密度與交通可達(dá)性

(一)人均道路面積，北京只有東京的45%城市建成區(qū)中道路面積所占比例即道路面積率，東京都區(qū)部為16.26%，而北京建成區(qū)僅7.11%。首都功能核心區(qū)為12.03%，也只有東京區(qū)部的73.85%。人均道路面積東京都區(qū)部11.32m2，北京核心區(qū)才5.12m2，只有東京的45%。

(二)人均道路延長(zhǎng)，北京核心區(qū)只及東京區(qū)部的35%單位城市土地面積上鋪裝道路的長(zhǎng)度即路網(wǎng)密度，從行政區(qū)域全境平均數(shù)看，北京為1.73km/km2，只及東京11.13km/km2的15.54%。建成區(qū)比較，北京4.85km/km2，也僅及東京都區(qū)部19.04km/km2的25.47%。即使首都核心功能區(qū)密度達(dá)到10.86km/km2，也只有東京區(qū)部的57.04%。北京路網(wǎng)密度與東京的差距比道路面積率更大，是因?yàn)楸本┑缆穼掗煻以絹?lái)越寬(平均寬度1980年7.62m、1995年10.94m、2013年達(dá)到了15.27m，包括人行道)，即使同等道路面積率也犧牲了道路延長(zhǎng)。人均道路延長(zhǎng)北京核心區(qū)才0.46m，東京都區(qū)部達(dá)到1.32m，北京只有東京的35%。

影響交通效率的不是道路寬度而是長(zhǎng)度，因?yàn)榈缆肥侨藗儚淖≌綄W(xué)校、到辦公室的空間移動(dòng)的媒介，行人、車(chē)輛的最終目的并非“通過(guò)”而是“到達(dá)”，道路長(zhǎng)度決定了路旁功能點(diǎn)的數(shù)量亦即交通者到達(dá)的機(jī)會(huì)。拓寬?cǎi)R路并未增加人們到達(dá)目的地的機(jī)會(huì)而只是增加了道路斷面流量。

道路的人均長(zhǎng)度、軌道網(wǎng)和道路網(wǎng)的密度極大地影響交通效率。2008年?yáng)|京都594萬(wàn)戶人家中，住宅到最近公交站點(diǎn)500m以?xún)?nèi)者合計(jì)達(dá)到61.9%。市區(qū)任何地方，一般步行10分鐘之內(nèi)可以到達(dá)的站點(diǎn)在2個(gè)以上。

五、城市功能點(diǎn)規(guī)模、數(shù)量與空間組合

城市交通效率還與城市功能點(diǎn)的規(guī)模、數(shù)量和空間布局密切相關(guān)。我國(guó)城市空間大多由性質(zhì)單純的大塊功能區(qū)組成，例如居民區(qū)、CBD、大學(xué)城、電子街等等。我國(guó)商場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院等功能點(diǎn)單體規(guī)模大而總數(shù)少，在城市空間分布稀疏。以學(xué)校為例，2010年平均每所學(xué)校學(xué)生數(shù)量，北京接近東京的兩倍(東京為512人、北京為991人)。行政區(qū)內(nèi)每所學(xué)校覆蓋的面積，北京為小學(xué)14.86km2、高中56.78km2、大學(xué)184.39km2、高等教育學(xué)校是93.77km2(2011年)。東京學(xué)校單體規(guī)模小而數(shù)量多，在城市空間的分布較為均衡，平均每所學(xué)校覆蓋的面積是小學(xué)1.67km2，初中2.66km2，高中5.03km2，大學(xué)(包括短期大學(xué))11.70km2。建成區(qū)比較的話差距沒(méi)有這么大，但同樣上學(xué)，北京學(xué)生得付出更多的空間移動(dòng)。北京各類(lèi)學(xué)生330萬(wàn)人，每天在城市形成龐大的交通量。再如飲食店。人類(lèi)消費(fèi)品中飲食需求頻次最高，在各種交易行為中關(guān)于飲食的次數(shù)占比例最大，因此飲食店的數(shù)量、空間分布對(duì)于交通出行影響極大。東京都區(qū)部飲食店從業(yè)人員規(guī)模(人/店)8.50，從業(yè)者占區(qū)部就業(yè)人口總數(shù)的14.94%。空間分布看，平均每km2有飲食店115.9家、飲食從業(yè)者985.8人(2009)。北京未見(jiàn)詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，無(wú)疑與東京有很大差距。飲食店單體規(guī)模大但總數(shù)少、空間分布不勻，人們?yōu)榻鉀Q飲食問(wèn)題得付出較多的交通代價(jià)，如果統(tǒng)計(jì)額外增加的交通量，可能是個(gè)驚人的數(shù)字。

六、北京城市交通擁堵的藥方

交通是個(gè)包括安全、技術(shù)、管理、設(shè)施等的復(fù)雜系統(tǒng)，同時(shí)它又是取決于城市這個(gè)更大更復(fù)雜系統(tǒng)的。歷來(lái)?yè)矶轮卫聿叽蠖嗑窒抻诮煌ㄏ到y(tǒng)內(nèi)，故效果有限。必須改善城市這個(gè)大系統(tǒng)才能改善交通子系統(tǒng)。一出現(xiàn)交通擁堵就采取行政控制，依然是計(jì)劃體制下慣用手法，會(huì)引發(fā)諸多問(wèn)題。根據(jù)上述分析，解決北京交通擁堵問(wèn)題，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：

(一)擴(kuò)大城市建設(shè)用地供應(yīng)

關(guān)于我國(guó)城市土地利用存在許多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。例如認(rèn)為“土地城市化”快于“人口城市化”、低密度開(kāi)發(fā)造成土地浪費(fèi)嚴(yán)重等等。這些觀點(diǎn)多數(shù)是簡(jiǎn)單讀取統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而沒(méi)有認(rèn)真分析得出的。2012年，我國(guó)市轄區(qū)“城市建設(shè)用地占市區(qū)面積比重”為1.32%，北京為11.86%，天津?yàn)?.76%。多數(shù)統(tǒng)計(jì)、多數(shù)研究者把行政區(qū)面積當(dāng)作“城市面積”，大大高估了城市用地規(guī)模和城市人均占地面積。2013年我國(guó)城市化率為52.57%，但全國(guó)城市建設(shè)用地面積合計(jì)47,108.5km2，僅占陸地國(guó)土面積960萬(wàn)km2的0.49%(日本為8.5%)。迄2014年末，我國(guó)設(shè)市城市城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)特殊區(qū)域合計(jì)建成區(qū)面積11.61萬(wàn)km2，占我國(guó)國(guó)土面積1.21%，卻居住著7.91億人(戶籍人口與流動(dòng)人口之和)，占總?cè)丝诘?7.83%，平均人口密度6813人/km2。如果不計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)，則6.02億人生活在6.99萬(wàn)km2的縣城以上建成區(qū)中，建成區(qū)平均人口密度達(dá)到8612人/km2。

(二)城市用地中擴(kuò)大居住與交通用地比例

我國(guó)統(tǒng)計(jì)上所見(jiàn)“城市面積”很大，實(shí)際城市面積即建成區(qū)面積只占行政區(qū)面積很小的比例。2013年建成區(qū)面積占城市面積(市轄區(qū)面積或城區(qū)面積)的比重全國(guó)平均26.09%，北京為10.72%、天津?yàn)?2.01%。建成區(qū)面積中，居住用地所占比例又很小。2012年“居住用地面積”占“城市建設(shè)用地面積”的比重，全國(guó)平均為30.87%，北京為28.44%、天津?yàn)?7.01%。北京市城市建設(shè)用地面積1,445km2中居住用地面積411km2，市轄區(qū)內(nèi)居住用地上的平均密度達(dá)到49,528人/km2!

交通運(yùn)輸用地占國(guó)土面積的比重，日本為3.6%而我國(guó)僅為0.26%。城市用地中居住、交通用地比重太低，無(wú)法適應(yīng)汽車(chē)社會(huì)的到來(lái)。節(jié)約用地不能建立犧牲市民居住舒適、交通便利的基礎(chǔ)上，城市化以人為本，就應(yīng)該首先滿足百姓住與行的需求。2011年，我國(guó)審批城鎮(zhèn)村建設(shè)用地371,240.82公頃，其中交通運(yùn)輸用地僅占6.85%，而工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占40.93%(日本工業(yè)用地只占國(guó)土的0.4%)。同年，北京市供應(yīng)土地總量2,877.60公頃，其中工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地占35.19%、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地占15.96%、住宅用地占31.89%。

(三)嚴(yán)格限制居住區(qū)單個(gè)規(guī)模和人口密度上限

人口過(guò)密是擁堵的根本原因。雖然在城市改造中曾疏解中心市區(qū)人口，但現(xiàn)有密度依然接近東京的兩倍。而且新開(kāi)發(fā)的新城、小區(qū)住宅樓高層化，居住區(qū)成為鋼筋混凝土密林，導(dǎo)致居住密度超高，因此從城市建成區(qū)總體看，密度反而是升高了。北京東城區(qū)和西城區(qū)組成的核心區(qū)人口密度還在增長(zhǎng)，2013年23,942人/km2比2010年的23,047人/km2多了895人。如今城市人均居住面積有了很大的提高，但是以公寓為主的密集居住形態(tài)沒(méi)有改變。國(guó)外作為低生活質(zhì)量象征的集合住宅，在我國(guó)一直是城市住宅的普遍形式，最近十來(lái)年更向高層發(fā)展。住宅集合化，相鄰兩戶的間距被壓縮至極限，因此我國(guó)城市居住區(qū)、建成區(qū)的人口密度也達(dá)到了極限。我國(guó)城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中居住區(qū)密度標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)夠高，實(shí)際上許多城市遷就開(kāi)發(fā)商的要求而突破容積率限制。開(kāi)發(fā)商的利益追求促使土地的最高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，個(gè)別地塊、單個(gè)項(xiàng)目都獲得最高收益，但過(guò)度密集造成的負(fù)擔(dān)卻由社會(huì)承擔(dān)，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)。一個(gè)密度為4萬(wàn)人/km2的社區(qū)，若私家車(chē)普及率每千人100輛(北京東城區(qū)2010年已達(dá)到)，僅常住人口需要的停車(chē)面積就占小區(qū)面積的12%，在首都功能核心區(qū)就把全部道路填滿了。當(dāng)前，建設(shè)部門(mén)為了節(jié)約用地而以各種措施推動(dòng)高密度居住。今后，為了城市化的可持續(xù)性，必須以保障居住舒適、交通順暢為目標(biāo)，限制單個(gè)居住區(qū)規(guī)模和人口密度上限。不能以大范圍平均的密度，而是每個(gè)居住區(qū)的密度設(shè)置上限，不得超過(guò)(譬如1.8萬(wàn)人/km2)。

(四)以可達(dá)性為指標(biāo)，建設(shè)稠密、開(kāi)放的道路網(wǎng)

衡量道路網(wǎng)功能的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是可達(dá)性，而不是通過(guò)量。應(yīng)該縮小路幅、增加路網(wǎng)密度、盡量減少路旁阻隔設(shè)施，增加可達(dá)性，以提高交通效率。

(五)讓市場(chǎng)決定土地用途

在我國(guó)城市政策制訂過(guò)程中，行政的力量和資本的力量起決定性作用，民主性不足。行政力傾向于集中統(tǒng)一，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商追求規(guī)模效益，這些力量促進(jìn)了由大塊功能區(qū)構(gòu)成城市空間現(xiàn)象的出現(xiàn)。人類(lèi)社會(huì)無(wú)數(shù)實(shí)踐證明，無(wú)論個(gè)別專(zhuān)家、市長(zhǎng)如何神圣英明，人為規(guī)劃安排的居住、商業(yè)、教育、醫(yī)療等的配置，正如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中詳細(xì)計(jì)算消費(fèi)需求后安排生產(chǎn)，鄉(xiāng)村官員為了百姓脫貧致富而指導(dǎo)(命令)農(nóng)民種植、養(yǎng)殖等那樣，動(dòng)機(jī)可嘉而結(jié)果卻很少令人滿意的。城市土地利用中，關(guān)于什么地段應(yīng)該開(kāi)設(shè)什么商店、某地塊該怎樣利用才有最大效益等事宜，由社會(huì)和市場(chǎng)去決定，結(jié)果會(huì)出現(xiàn)日本城市那樣異質(zhì)功能點(diǎn)緊湊混合，綜合效益最大化。日本城市規(guī)劃中，主要通過(guò)容積率控制建筑密度，以保證足夠的防災(zāi)、通風(fēng)、日照需要，對(duì)于土地用途主要是市場(chǎng)選擇。這點(diǎn)值得參考借鑒。