摘要：交通擁堵一直是困擾大都市發(fā)展的重要問題，城市對交通擁堵的治理狀況也是城市管理水平的重要標(biāo)志。21世紀(jì)以來，隨著機(jī)動(dòng)車擁有量的猛增，中國大都市的交通擁堵問題也日益嚴(yán)峻，在分析國外治理經(jīng)驗(yàn)和中國交通問題態(tài)勢的基礎(chǔ)上，提出基于多中心空間發(fā)展的治理對策。

關(guān)鍵詞：擁堵，城市交通，多中心

伴隨世界城市化的起飛、發(fā)展與成熟的進(jìn)程，人口與產(chǎn)業(yè)快速向大都市地區(qū)聚集，這給經(jīng)濟(jì)主體帶來集聚效益、產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也使得交通需求快速增長。另一方面，交通供應(yīng)不足、管理滯后的矛盾日益嚴(yán)峻。自20世紀(jì)中期以來，交通事故頻發(fā)，交通擁堵、交通污染與噪聲等問題不斷演變，成為諸多城市問題中的關(guān)鍵問題。時(shí)至今日，交通擁堵問題仍普遍存在，且對城市運(yùn)行和居民生活造成重要影響：降低城市的交通效率，進(jìn)而影響到城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率；迫使汽車低速行駛，從而造成石油浪費(fèi)和廢氣排放增加；增加居民的出行時(shí)間，降低生活便捷度。

從根本上講，交通需求、交通供給、交通參與者特征和交通管理水平是城市交通問題的四個(gè)核心要素，當(dāng)今大都市產(chǎn)生交通擁堵的基本原因，在于城市交通供給難以滿足交通需求，而單純增加供給無法滿足日益增長的交通需求。重視交通需求的彈性和產(chǎn)生根源，對交通需求進(jìn)行引導(dǎo)也是解決城市交通問題的重要途徑。另一方面，交通參與者的規(guī)則意識(shí)、行為習(xí)慣等等對交通秩序產(chǎn)生重要影響，交通管理的理念、技術(shù)水平和信息化水平直接影響交通管理的效果。

20世紀(jì)末以來，中國大都市也逐漸面臨較為嚴(yán)重的交通擁堵問題，尤其特大都市的主城區(qū)紛紛陷入交通流量激增和車行速度下降的困境。在此情境下，上海、北京等城市率先開展機(jī)動(dòng)車限購、限行等措施，并有不少學(xué)者對大城市交通擁堵形成機(jī)制[1，2]、社會(huì)成本[3]等進(jìn)行分析，探討擁堵收費(fèi)[4]等措施的可行性。另一方面，北京、上海、廣州等城市在20世紀(jì)中后期開始對主城疏散以緩解交通問題，并于21世紀(jì)加快了人口、產(chǎn)業(yè)疏散的步伐，但在向外疏散中也呈現(xiàn)出一些問題和不足，本文嘗試分析中國城市交通擁堵的發(fā)展態(tài)勢，并在國外交通擁堵經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)現(xiàn)有治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出有利于緩解交通問題的城市多中心建設(shè)策略。

一、國外交通擁堵的主要治理路徑

20世紀(jì)中后期，西方發(fā)達(dá)國家逐漸進(jìn)入機(jī)動(dòng)化進(jìn)程，1998年全球汽車保有量就已達(dá)到6.9億輛，其中美國的小轎車保有量1.31億輛，轎車普及率達(dá)到2.1人/輛，歐洲小轎車保有量2.18億輛，英國、法國的小轎車普及率也達(dá)到2.2人/輛[5]。在機(jī)動(dòng)化進(jìn)程中，西方發(fā)達(dá)城市遭遇了嚴(yán)峻的擁堵問題，經(jīng)歷漫長規(guī)劃治理過程后，已探索出一系列擁堵治理的重要經(jīng)驗(yàn)，大城市交通問題的解決方式也由最初的增加交通供給為主，發(fā)展到需求管理、軌道交通、合理布局和建設(shè)智能交通體系等多種方式共用。總體來看，當(dāng)今主要的交通治理思路包括以下幾條：

首先，小汽車激增是引發(fā)城市交通擁堵的重要推力，因此控制小汽車數(shù)量是解決擁堵的重要方法之一。新加坡是鼓勵(lì)公共交通、限制私人機(jī)動(dòng)交通的典型，采用擁車證嚴(yán)格控制小汽車數(shù)量，政府根據(jù)報(bào)廢車輛的數(shù)量和上一年汽車的總量來確定每年發(fā)放多少擁車證，一般每月兩次進(jìn)行拍賣，汽車排量越大擁車證價(jià)格也越高，以此引導(dǎo)居民使用小型車和小排量汽車。

其次，通過擁堵收費(fèi)調(diào)節(jié)不同路段、時(shí)段的交通流量。倫敦從2003年開始對工作日白天進(jìn)入市中心特定區(qū)域的車輛進(jìn)行收費(fèi)，日本和一些歐洲城市則在市中心收取高昂停車費(fèi)或限制中心區(qū)停車位供應(yīng)，以減少開往市中心的機(jī)動(dòng)車數(shù)量。新加坡的每輛汽車都安裝有智能感應(yīng)系統(tǒng)，道路上的電子收費(fèi)系統(tǒng)根據(jù)出行時(shí)段和路段自動(dòng)扣費(fèi)，這種形式能夠便捷地調(diào)節(jié)交通流量，盡可能減少高峰時(shí)段和熱點(diǎn)路段的交通流量。

第三，擴(kuò)大交通容量，大力發(fā)展公共交通。優(yōu)先發(fā)展公共交通是重要的交通治理戰(zhàn)略，自19世紀(jì)末開始，倫敦、巴黎、東京等城市率先建設(shè)大運(yùn)量的軌道交通系統(tǒng)，不斷拓展軌道交通的線路長度和站點(diǎn)數(shù)量，不僅形成了市中心密集的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，還通過軌道交通把主要新城和市中心緊密連接起來。

第四，鼓勵(lì)自行車交通。自行車交通有利于城市降低能耗和污染，還因其便捷、自由、利于緩解城市交通擁堵而受推崇，因此，一些城市政府通過提供便捷的公共自行車租賃服務(wù)來促進(jìn)自行車交通的發(fā)展，荷蘭阿姆斯特丹的“白色自行車計(jì)劃”被認(rèn)為是最早的公共自行車嘗試，率先在丹麥哥本哈根出現(xiàn)的第二代公共自行車發(fā)展了固定存取地點(diǎn)和使用憑證系統(tǒng)。1990年代以來的公共自行車租賃系統(tǒng)集成了先進(jìn)的信息技術(shù)，能夠有效掌握自行車的租賃者信息和使用情況，避免公共自行車的丟失，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化自動(dòng)管理。作為支撐的自行車道路系統(tǒng)也十分重要，若沒有良好的道路管理系統(tǒng)，自行車車道缺失、不足或不連續(xù)都會(huì)阻礙自行車交通的發(fā)展。荷蘭作為自行車交通系統(tǒng)十分發(fā)達(dá)的國家，不僅在于其居民自行車擁有率和自行車出行比例很高，更在于其自行車道系統(tǒng)的高度發(fā)達(dá)。

第五，建設(shè)智能交通系統(tǒng)。美國交通部于1991年開始詳細(xì)研究智能交通系統(tǒng)，并于1995年3月發(fā)布了《國家智能交通系統(tǒng)項(xiàng)目規(guī)劃》，規(guī)劃中界定了該系統(tǒng)的7大領(lǐng)域①和29個(gè)詳細(xì)的服務(wù)功能，日本也于1995年提出《公路·交通·車輛領(lǐng)域的信息化實(shí)施方針》。完善的智能交通系統(tǒng)有助于道路交通信息的快速獲取、控制、傳遞和表達(dá)，有助于提高交通效率、維護(hù)交通秩序，還在提高交通安全性、處理交通事故、降低事故發(fā)生頻率等方面有卓越表現(xiàn)，成為各國未來交通發(fā)展的重要目標(biāo)。

第六，加強(qiáng)人的教育，促進(jìn)駕駛行為的規(guī)范化。作為交通活動(dòng)的主體，交通參與者的作用不容忽視，在交通管理中還需關(guān)注人的行為規(guī)范和安全意識(shí)。歐洲許多國家的交通法規(guī)十分完善，非常重視交通參與者的規(guī)則意識(shí)，嚴(yán)格要求機(jī)動(dòng)車避讓行人，保障步行、自行車和公共交通的優(yōu)先權(quán)。另一方面，則對闖紅燈、超速、亂停車和酒后駕車等違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

第七，通過城市空間功能的合理化，促進(jìn)工作、辦公地點(diǎn)與居住的臨近布局，引導(dǎo)交通網(wǎng)絡(luò)與城市功能相協(xié)調(diào)。1940年代，法國巴黎和英國倫敦等城市為減小城市中心區(qū)的交通壓力，緩解污染、居住擁擠等問題，率先通過新城建設(shè)促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)疏散，同時(shí)在新城之間、新城和主城之間建立高效的交通系統(tǒng)。日本、新加坡等地實(shí)施公共交通為導(dǎo)向的城市土地開發(fā)措施，引導(dǎo)城市功能與交通站點(diǎn)相結(jié)合，在新區(qū)建設(shè)和規(guī)劃中注重交通需求的估計(jì)與滿足，東京還曾通過《工業(yè)控制法》等制度措施促進(jìn)工業(yè)企業(yè)向外轉(zhuǎn)移。

二、中國大都市交通擁堵問題的現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢

(一)機(jī)動(dòng)車數(shù)量快速增長

至2012年底，中國民用汽車總量達(dá)到10933萬輛，其中小型和微型客車擁有量達(dá)到8683萬輛。北京市民用汽車總計(jì)494萬輛，其中小型載客汽車433萬輛，成為全國汽車保有量最多的城市，重慶、成都、深圳、上海、廣州和天津等城市的汽車保有量也超過200萬輛②，聚集于大都市的大量人口和車輛給城市道路系統(tǒng)帶來巨大壓力。

(二)中心城區(qū)交通需求旺盛

隨著中心區(qū)人口密度和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，大都市中心區(qū)的交通需求更加旺盛，有限空間上的道路供應(yīng)難以滿足需求。北京市2012年六環(huán)內(nèi)日均出行總量達(dá)到3033萬人次，五環(huán)內(nèi)工作日擁堵持續(xù)時(shí)間(包括嚴(yán)重?fù)矶隆⒅卸葥矶?/SPAN>)達(dá)到1小時(shí)30分鐘，早、晚高峰常發(fā)擁堵路段分別為219公里、343公里，中關(guān)村、金融街、西直門、CBD等地區(qū)擁堵異常嚴(yán)重；二、三、四環(huán)全天大部分時(shí)段流量均超過19萬輛③。這種擁堵現(xiàn)象雖然比2007年(擁堵持續(xù)時(shí)間4小時(shí)30分)有所好轉(zhuǎn)，但仍然對城市交通運(yùn)行效率形成負(fù)面影響。

(三)城市道路等設(shè)施水平有待提高

從根本上講，交通擁堵的原因在于交通供應(yīng)無法滿足需求。事實(shí)上，由于土地等資源的限制，城市道路的增長無法與機(jī)動(dòng)車增長保持一致，但保證合理的城市道路里程和面積，是確保城市交通正常運(yùn)行的重要條件，也是城市現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求。在中國，一些大都市人口數(shù)量和機(jī)動(dòng)車擁有量不斷增長，而道路建設(shè)水平滯后，人均城市道路面積遠(yuǎn)低于合理水平，且有不升反降的現(xiàn)象，如圖1所示，2012年中國人均城市道路面積為14.39平方米，北京僅為7.57平方米，上海僅為4.08平方米④，而國際上對現(xiàn)代化城市的界定中人均城市道路面積要達(dá)到10平方米以上，國際上發(fā)達(dá)城市的人均道路面積一般在10～25平方米之間。

圖1  2000年以來北京、上海人均城市道路面積變化圖

不僅如此，我國大城市長期以來形成一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，以為建設(shè)快速路、拓寬道路能夠解決交通問題，注重城市主干路的建設(shè)而忽視了次干路和支路的建設(shè)，城市路網(wǎng)密度較低，嚴(yán)重影響了道路系統(tǒng)的交通能力。

(四)靜態(tài)交通管理滯后，路側(cè)停車擠占道路資源

停車空間作為重要的城市靜態(tài)交通空間，整個(gè)城市交通系統(tǒng)的重要節(jié)點(diǎn)，而大部分城市的停車空間管理滯后。尤其在大都市中心城區(qū)，大量老舊小區(qū)建設(shè)時(shí)并未配備充足的停車位，甚至沒有規(guī)范的停車位，隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的快速增長，停車位不足的問題更加突出。一些新建小區(qū)居住密度較高，由于內(nèi)部空地有限，地下停車位也難以滿足全部居民的停車需求。還有部分居民為了節(jié)省停車位租金，或者不愿購買開發(fā)商出售的車位，而長期將車輛停在小區(qū)內(nèi)外的非正規(guī)車位上。以上因素共同作用下，城市道路上的非正規(guī)停車現(xiàn)象比較常見，甚至擠占大量道路空間，更會(huì)加劇城市道路(尤其是支路)上的交通擁堵。如圖2所示，2012年，北京市的備案停車位僅161萬個(gè)，不及機(jī)動(dòng)車數(shù)量的1/3；夜間停車統(tǒng)計(jì)中，將車輛停在小區(qū)、單位或公共停車場等正規(guī)停車位內(nèi)的車輛僅占47.2%，有39.1%的車輛停放在小區(qū)內(nèi)非正規(guī)停車位，有13.2%的車輛停放在路側(cè)；白天機(jī)動(dòng)車開出小區(qū)后，大量停靠在路側(cè)的劃線或未劃線停車位上。

圖2  夜間停車位置近年對比圖

數(shù)據(jù)來源：《北京市交通發(fā)展報(bào)告2013》。