建制市設(shè)立最根本的目的是要?jiǎng)?chuàng)新城市化的體制機(jī)制，建立起能夠支撐和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化的體制制度。新型城鎮(zhèn)化的國(guó)家規(guī)劃中提出了五個(gè)方面的體制創(chuàng)新，最后還特別強(qiáng)調(diào)了十個(gè)方面的試點(diǎn)，筆者認(rèn)為城市的設(shè)市體制的創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的一個(gè)非常重要的方面。

1997年以后，設(shè)市工作基本停止。十八屆三中全會(huì)決定中提出兩方面要求，一是完善設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政條件的縣可以改市。二是對(duì)吸納能力比較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的鎮(zhèn)，可以給予相應(yīng)的管理權(quán)限。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，特別提出建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設(shè)市設(shè)區(qū)模式，要選擇不同區(qū)域，不同城市開展分類試點(diǎn)。

按照十八屆三中全會(huì)決定中提出的推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的總要求總目標(biāo)，筆者認(rèn)為下一階段的設(shè)市制度應(yīng)該探索雙軌制。第一就是堅(jiān)持“縣改市，市分等”的設(shè)市制度，第二個(gè)就是探索縣（包括縣級(jí)市、縣自治市）的制度。

我們?cè)谟懻撛O(shè)市模式時(shí)有一種觀點(diǎn)主張切塊，即把一個(gè)縣里面某個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，規(guī)模比較大的鎮(zhèn)分出來設(shè)市。這種模式經(jīng)過幾十年的探討，與現(xiàn)階段的實(shí)際情況不太適應(yīng)，所以筆者主張整縣改市的模式。主要有以下四方面的原因。第一，防止行政管制，區(qū)域管制的破碎化，避免切塊設(shè)市可能帶來的地理上的分割。第二，維護(hù)公平。第三，縣域的支離破碎不利于保護(hù)縣域文化。第四，通過這種縣改市，可以賦予縣下面的鎮(zhèn)以更大的權(quán)力，這樣也符合三中全會(huì)中提出的相應(yīng)要求。

目前還有一種觀點(diǎn)贊成縣市改區(qū)，其基本的理由是便于協(xié)調(diào)。但不能忽略的一點(diǎn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展需要把城鎮(zhèn)的積極性和創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)起來，將代管的市變?yōu)閰^(qū)，它的權(quán)力和自主性小了，積極性也就消失了。此外，縣市改區(qū)大多是就地而改，最后導(dǎo)致中心城市低密度外延市的擴(kuò)大，這是前一階段表現(xiàn)出來的客觀趨勢(shì)。新型城鎮(zhèn)化提出要促進(jìn)高密度的內(nèi)涵式發(fā)展，所以不進(jìn)行縣市改區(qū)應(yīng)該也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)方面。

第三，不進(jìn)行縣市改區(qū)也是給小城市的發(fā)展提供更公平的機(jī)會(huì)，以促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。市分等以后具備條件的市還可以有序升等。借鑒歷史上對(duì)縣分等的經(jīng)驗(yàn)，不同的市的地位和作用也應(yīng)有差別。即使同樣是縣級(jí)市，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中地位和作用不一樣，也應(yīng)該有所分等。通過這樣逐步有序的分等，可以解決省太大、省區(qū)太少的問題。通過市逐步升省等措施，逐步多設(shè)立一些直轄市，來劃小省級(jí)政區(qū)，增加政區(qū)的數(shù)量。

我國(guó)現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)存在一些問題，主要在三個(gè)方面有待完善。

第一，如何尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用？注重城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然過程，需堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立的原則，設(shè)市指標(biāo)要競(jìng)爭(zhēng)中立，不能有所偏向。不應(yīng)對(duì)城市該集中還是分散進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)機(jī)制的作用。

第二，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的保障，這是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重大問題。

第三，要強(qiáng)調(diào)自我發(fā)展能力，特別是可持續(xù)的財(cái)政自立能力。在開放設(shè)市的過程中主要做兩件事。首先要聽證，要公示。設(shè)市至少有兩個(gè)方面對(duì)居民有影響，城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)用和教育附加費(fèi)用所涉及的稅收有變化，還有其他直接影響老百姓的生產(chǎn)生活的因素，因此應(yīng)該聽證和公示，讓百姓能夠參與進(jìn)來。其次，最終決定是否提出申請(qǐng)應(yīng)該由當(dāng)?shù)氐娜舜笕w會(huì)議表決通過。

探索縣下或者縣級(jí)市下自治市的設(shè)市制度最核心的有以下幾點(diǎn)：第一，是否由當(dāng)?shù)鼐用衩裰鳑Q定；第二，是否共同制定了縣章；第三，縣章要報(bào)縣人民代表大會(huì)，由縣人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，在審查批準(zhǔn)過程中要特別注意可持續(xù)的財(cái)政治理能力；第四，整個(gè)過程需要按照合規(guī)的程序和規(guī)則進(jìn)行。

建制市設(shè)立的雙軌制不僅僅可以落實(shí)三中全會(huì)決定提出的“要賦予經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)管理權(quán)限”的要求，而且可以增加城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力和自主權(quán)，使它能夠根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整自己的行為，可以增強(qiáng)城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)活力，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化特別是特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

當(dāng)前中國(guó)的城市管理存在很多問題。

第一，現(xiàn)在城市管理者的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)都是政治動(dòng)機(jī)，而不是城市管理本身科學(xué)的目標(biāo)，是用政治的辦法來解決城市的問題。這需要我們進(jìn)一步反思和改進(jìn)，因?yàn)槌鞘袉栴}在現(xiàn)階段越來越復(fù)雜，需要用專業(yè)知識(shí)解決。

第二，可以通過建立一種經(jīng)理人制度，在全國(guó)范圍內(nèi)形成一個(gè)市政經(jīng)理人市場(chǎng)，在城市管理中引進(jìn)專業(yè)的市場(chǎng)化機(jī)制，這對(duì)我們提高城市管理的水平非常有益。同時(shí)也有助于推進(jìn)基層的民主政治，提高公民的民主素質(zhì)，有利于化解官民對(duì)立的矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

筆者認(rèn)為，下一階段可以探索縣下自治市的設(shè)市模式，將其納入到國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中來，將創(chuàng)新行政管理，降低行政成本的設(shè)市設(shè)想放到國(guó)家試點(diǎn)工作中去，以進(jìn)一步推進(jìn)十八屆三中全會(huì)決定中關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。

作者簡(jiǎn)介：楊開忠，北京大學(xué)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、教授

文章來源：中國(guó)科學(xué)報(bào)