走出一條中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。所謂新型城鎮(zhèn)化，具體來說，就是以人為核心，以擴大內(nèi)需為目的，以破解深層次的土地、戶籍、社會管理、資源、生態(tài)和環(huán)保等問題為重點，以產(chǎn)業(yè)支撐為手段的可持續(xù)發(fā)展城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)決定了城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。目前，中國已有一半以上的人生活在城鎮(zhèn)，對經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的作用。有鑒于此，美國經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格列茨教授把中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進程的兩大關(guān)鍵因素,并認(rèn)為城鎮(zhèn)化是新世紀(jì)對中國而言的第一大挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，國家已經(jīng)明確了城市群是我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，而上海在城鎮(zhèn)化的發(fā)展上有許多國際大都市所具有的特點。根據(jù)中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的國情，結(jié)合上海城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀及發(fā)展態(tài)勢，上海如何在中國的新型城鎮(zhèn)化進程中，落實“城市群是我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”這一規(guī)劃要旨？我在這里先提出一些自己的想法，供大家參考。

城鎮(zhèn)化必須因地制宜

上海城鎮(zhèn)化發(fā)展目前面臨的最大困惑，就是除了近百萬的農(nóng)業(yè)人口要在有條件的情況下向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以外，還要考慮到近千萬從全國各地到上海務(wù)工的農(nóng)民工及其家屬

從定義來看，城鎮(zhèn)化指的是當(dāng)農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集時，城鎮(zhèn)數(shù)量因此不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大這一歷史過程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是農(nóng)業(yè)勞動人口向非農(nóng)勞動人口轉(zhuǎn)移，二是農(nóng)村土地向城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)移，三是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。其中，最關(guān)鍵的就是勞動人口的轉(zhuǎn)移。

就全國而言，多年來，外商直接投資的開放式發(fā)展帶來了數(shù)以億計的人口遷移，擴展了城市空間，增加了城市數(shù)量。2011年，中國總?cè)丝跒?/SPAN>13.474億，其中城鎮(zhèn)人口為6.908億。 2013年，中國的城鎮(zhèn)化率達到了53%。若以2010年的世界平均城市化率55%為對照基數(shù)，再參照歐美等先進國家的高城市化率 （如美國82%、德國74%、日本66%）看中國的城市化道路，應(yīng)該說，還有很長的路要走，還有很大的發(fā)展空間。

目前，我國有657個城市，比1978年增長了2.4倍。小城鎮(zhèn)數(shù)量達19249個，比1978年增長了8倍。其中，200萬以上城鎮(zhèn)人口城市達36個，增長了2.6倍；100萬—200萬城鎮(zhèn)人口城市達83個，增長了3.4倍。各類城市人口3.4億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?/SPAN>57.6%；縣城城鎮(zhèn)人口1.2億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?/SPAN>20.3%；小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口1.3億，占城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?/SPAN>22.1%。換言之，中國的城鎮(zhèn)人口有一半以上住在城市，還有近一半的城鎮(zhèn)人口住在城鎮(zhèn)。若以我國每年城鎮(zhèn)化率增長1%計，每年將有1500萬的農(nóng)村人口進城。據(jù)專家測算，在城鎮(zhèn)化進程中，每增加1萬城鎮(zhèn)人口，可以直接帶動基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)投資8億至10億元。也就是說，如果按我國每年增加1500萬的農(nóng)村勞動人口進城務(wù)工計算，或可直接帶動基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)投資1.5萬億元。

城鎮(zhèn)化需要大量的生產(chǎn)性投資，以及大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資。要對供電、供水、道路、通信、燃?xì)狻崃Α⒗鬯幚淼仍O(shè)施規(guī)劃建設(shè)，要對教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施進行建設(shè)，要對商貿(mào)、金融等各類服務(wù)業(yè)的設(shè)施進行建設(shè)。此外，城鎮(zhèn)化還需要大量房地產(chǎn)投資，滿足住房需求和工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要。但從發(fā)展態(tài)勢來看，若延續(xù)這樣一個發(fā)展邏輯，我國的大中城市已經(jīng)沒有這樣大的承載力了。

然而，從目前全國2.2億的進城農(nóng)民工來看，在總體布局上，還是向沿海省市遷移。主要集中在我國的廣東、福建、浙江、江蘇、上海和北京。這六個省市承接了我國流動人口總量的85%。目前，我國沿海的大城市人口規(guī)模不斷擴大，但是這些大城市中的小城鎮(zhèn)，人口規(guī)模依然偏小，所以，大城市中的小城鎮(zhèn)擁有較大的發(fā)展空間。2012年，我國50萬以下城鎮(zhèn)人口的中小城市有450個左右，占城市總量不到70%。全國平均城市人口不到50萬人。因此，城鎮(zhèn)化的過程或許就應(yīng)該鼓勵上億的農(nóng)民工到小城鎮(zhèn)工作和居住，那里既有比較充分的發(fā)展空間和機會，又能從某種程度上不再加重特大城市和大城市的壓力。

我國目前縣城城鎮(zhèn)人口平均為7萬人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口平均為7845人。這樣小的人口規(guī)模，不利于城鎮(zhèn)空間的科學(xué)利用。設(shè)想一下，如果每個縣城平均人口增加到10萬人，那么對全國來講，就可以容納1.6億城鎮(zhèn)人口；如果每個小城鎮(zhèn)平均人口達到1.5萬人，那么對全國來講，就可以容納近3億城鎮(zhèn)人口。因此，從這個角度來看，中國的人口遷移就應(yīng)該引導(dǎo)到城鎮(zhèn)，而不是城市，中國應(yīng)該多提“城鎮(zhèn)化”。

如果拿上海城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實與全國的情況作比較，有許多相同點，但更多的是不同之處。比如，若按上海戶籍人口計算，其城市化率已近90%。上海城鎮(zhèn)化發(fā)展目前面臨的最大困惑，就是除了近百萬的農(nóng)業(yè)人口要在有條件的情況下向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以外，還要考慮到近千萬從全國各地到上海務(wù)工的農(nóng)民工及其家屬。而如果按常住人口計算，上海的城鎮(zhèn)化率僅有一半左右。上海只有近100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以平均容納8—10萬人，就能吸納近1000萬的外來常住人口。

在上海的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外來常住人口已經(jīng)超過30萬。這已經(jīng)不是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模的概念，而是成為了中等城市或小城市。前面已經(jīng)提到，按城市人口統(tǒng)計，全國平均城市的人口還不到50萬人，而上海的新城規(guī)模基本上都已達到了中等城市的規(guī)模，有些已經(jīng)達到了大城市的規(guī)模。上海的新市鎮(zhèn)的規(guī)模有些已經(jīng)達到了中等城市的規(guī)模，許多新市鎮(zhèn)的人口規(guī)模已經(jīng)達到小城市的規(guī)模。因此，上海郊區(qū)的新城或新市鎮(zhèn)，要走具有上海特點的新型城鎮(zhèn)化之路。從戰(zhàn)略起點上，郊區(qū)布局應(yīng)該按城市規(guī)模建設(shè)，而不宜按城鎮(zhèn)規(guī)模來規(guī)劃和建設(shè)。

從新型城鎮(zhèn)化透視城市群

城市群內(nèi)的每個城市都是一個樞紐節(jié)點。各城市相互支撐、相互依靠，城市規(guī)模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的主體。在城市群的規(guī)劃設(shè)計上，強調(diào)的是雙贏和多贏效應(yīng)

從城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程來看，我國城鎮(zhèn)化布局主體形態(tài)經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)、大城市以及城市群等三次路徑選擇。

中國的基本國情是人多地少。在改革開放之初，為了促進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，使農(nóng)民富裕起來，我國主要以開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來建設(shè)小城鎮(zhèn)，使農(nóng)村人口順乎自然地向小城鎮(zhèn)集中，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。但實踐證明，以小城鎮(zhèn)為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化沒有真正發(fā)展起來。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于市場信息溝通不暢、資金不足等原因，最后紛紛倒閉。

上世紀(jì)90年代，以上海浦東為龍頭的對外開放，帶動了我國東部沿海城市的整體開放。以外商投資為主導(dǎo)的大型工業(yè)園區(qū)在我國東部沿海城市紛紛落戶，吸引了大量人口向東部城市聚集。自此，以大城市為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化布局逐步形成。從正面來看，在這一格局下，大城市吸收了大量農(nóng)村剩余勞動力，這給農(nóng)村適度集中經(jīng)營提供了前提，帶來了我國經(jīng)濟30多年來的高速增長。但從另一方面來看，以東部大城市為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，也帶來了諸多問題：一是勞動力紅利逐漸消失。北京、上海、廣州、深圳等大城市由于人口數(shù)量的陡然增加，以及現(xiàn)有土地制度的制約，致使這些大城市國有土地價格上升，促使房價飆升，并催生了工資上升的壓力。而我國這30多年來的經(jīng)濟快速增長，主要依靠的就是低廉的農(nóng)村勞動力成本。二是“大城市病”凸顯。城市人口和功能過于集中，環(huán)境惡化、交通擁堵等大城市綜合征日益加劇。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部管理真空。一些外來人口過多集中在城鄉(xiāng)交界處，造成了小產(chǎn)權(quán)房、城中村等問題。四是由于拆遷、征地，使一些集體土地變?yōu)閲姓鞯亍Ｔ诖诉^程中，出現(xiàn)了一些農(nóng)民利益受損、缺乏保障的問題。

隨著我國城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的不斷擴大，城市群形態(tài)更加明顯。城市群已經(jīng)成為拉動我國經(jīng)濟快速增長、參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺，成為進一步推進我國城鎮(zhèn)化的主要方向。城市群是我國推進城鎮(zhèn)化布局的第三次選擇，也是城鎮(zhèn)化加速階段的戰(zhàn)略選擇。我國已在“十一五”規(guī)劃中明確提出，要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。不過，雖然城市群將對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展作出貢獻，但在此發(fā)展中也存在一些值得關(guān)注的實際問題。比如，我國現(xiàn)有城市發(fā)展水平整體仍然較低，行政色彩濃厚；縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)差距明顯；中心城市作用和貢獻率低，輻射帶動能力有限；城市群等級體系不健全，缺少次中心城市；城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，沒有形成良好的分工協(xié)作格局；對于跨省域的城市群，政府之間協(xié)調(diào)能力不足；多數(shù)城市群仍處于粗放式增長階段，可持續(xù)發(fā)展壓力大。為此，黨的“十八大”提出要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》對此也作出了明確布局。

未來我國東部城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點是，在優(yōu)化城市群的基礎(chǔ)上，逐步打造一些更具國際競爭力的大城市、特大城市。在沿海發(fā)達地區(qū)，有條件的中心鎮(zhèn)要發(fā)展成為小城市。而在中西部地區(qū)，則是重點培育大批中小城市。按此規(guī)劃，我國的城市數(shù)量就會在657座城市、近2000多個縣城、1.9萬多個城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，增加近百余撤縣設(shè)市的城市。如何科學(xué)合理地布局這些發(fā)展起來的城市，實施大中小城市和城鎮(zhèn)的合理分工，將是與此有關(guān)的城市群規(guī)劃在下一步必須審慎研究、切實落地的問題。

城市群是城鎮(zhèn)化布局重要的資源配置要素。那么，城市群與都市圈有何不同呢？就都市圈而言，大城市就像一個主機，都市圈內(nèi)的每個城市就像是一個終端；而城市群則是一個網(wǎng)絡(luò)的概念，城市群內(nèi)的每個城市都是一個樞紐節(jié)點。各城市相互支撐、相互依靠，城市規(guī)模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的主體。在城市群的規(guī)劃設(shè)計上，強調(diào)的是雙贏和多贏效應(yīng)。

上海應(yīng)該在我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，率先走出一條符合建設(shè)國際化大都市的城鎮(zhèn)化新型主體形態(tài)的路，將上海市域城市群體系作為上海新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)：如果上海各區(qū)縣的城市群能夠按照市場經(jīng)濟運行規(guī)律建立城市體系，實施打破行政區(qū)劃疆界的管理、規(guī)劃制度創(chuàng)新，就能在更大的范圍里科學(xué)配置要素資源，推動城市群內(nèi)部人流、物流、資金流、技術(shù)流和信息流的合理流動，健康有序地推進上海城鎮(zhèn)化進程；如果上海各區(qū)縣的城市群可以通過區(qū)域的功能結(jié)構(gòu)來整合周邊城市的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)，形成大中小城市的合理分工，必將更有利于城市間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，引導(dǎo)勞動者的分流和遷移，疏導(dǎo)特大城市和大城市的就業(yè)壓力。上海各區(qū)縣城市群規(guī)劃和建設(shè)，不僅可以加快城市間的集聚和輻射效應(yīng)，還將加快城市群的基礎(chǔ)設(shè)施一體化，為農(nóng)民進城提供重要的基礎(chǔ)條件。

從這個意義上講，如果我們將上海僅僅看作是一座城市，那么這座城市在推進城鎮(zhèn)化過程中可以發(fā)揮的作用是有限的；但如果將上海規(guī)劃成為一個有特大城市、大城市、中等城市和小城市組合成的城市群體系，那么它在推進城鎮(zhèn)化過程中可以起的作用就不一樣了。

市域城市群的意義與方位

規(guī)劃和建設(shè)上海市域城市群，應(yīng)成為推進上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。它是跳出上海老的城鎮(zhèn)體系、調(diào)整上海城市空間布局、推進城鄉(xiāng)一體化、加快新型城鎮(zhèn)化的治本之策

目前，上海的集聚和輻射功能，絕大部分集中在中心城區(qū)的600多平方公里范圍內(nèi)，郊區(qū)的城鎮(zhèn)集聚和輻射力總體上還不強。由于長三角城市群中的數(shù)十個縣級市和地級市的城市活力不斷增強，從城市資源配置來看，上海理應(yīng)充分發(fā)揮首位城市的功能。為此，我們需要跳出原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的思維定勢，從建立世界級城市群的發(fā)展眼光尋找突破點，規(guī)劃和建設(shè)上海市域城市群，這對于上海發(fā)揮“四個中心”的作用、服務(wù)長三角城市群，都將產(chǎn)生重要的影響。

可喜的是，現(xiàn)在上海的許多郊區(qū)新城，紛紛提出了要規(guī)劃建設(shè)長三角區(qū)域的節(jié)點和樞紐城市。城市功能已經(jīng)跳出了原有區(qū)劃范圍下的單一城鄉(xiāng)功能，形成了一些大城市和中等城市攜手共贏的發(fā)展框架。可以說，在上海建立市域城市群體系的條件已經(jīng)基本成熟。

那么，上海市域城市群到底是怎樣一個概念呢？具體來說，它是指在上海市域范圍內(nèi)，由特大城市（中心城）、大城市（新城）、中等城市（新城、新市鎮(zhèn)）、小城市（新市鎮(zhèn)）所組成的四級城市等級規(guī)模體系。基于上述考慮，在上海的城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)中，這些城鎮(zhèn)發(fā)展就應(yīng)該按照國際大都市中的中小城市來配置資源，而不是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系來設(shè)計。規(guī)劃和建設(shè)上海市域城市群，應(yīng)成為推進上海城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。它是跳出上海老的城鎮(zhèn)體系、調(diào)整上海城市空間布局、推進城鄉(xiāng)一體化、加快新型城鎮(zhèn)化的治本之策。在未來發(fā)展中，我們可以將上海的新城打造成大城市（次中心城市），將有條件的新市鎮(zhèn)打造成中等城市或小城市。規(guī)劃和建設(shè)這些城市群中的大中小城市，與該城市的行政級別高低無關(guān)，而應(yīng)與該城市的“區(qū)位商”有關(guān)。也就是說，不能再像原來那樣，按照區(qū)縣來平均分配規(guī)劃和建設(shè)城市的數(shù)量，而是應(yīng)根據(jù)城市區(qū)位的實際，科學(xué)規(guī)劃郊區(qū)的大中小城市數(shù)量和人口規(guī)模。

為了合理布局新型城鎮(zhèn)，在國務(wù)院批復(fù)的長三角區(qū)域規(guī)劃中，已經(jīng)對長三角城市群規(guī)劃提出了發(fā)展要求。上海在新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃布局中，應(yīng)以新城建設(shè)為重點，規(guī)劃建設(shè)若干大城市和中等城市，推進上海城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；應(yīng)該考慮制定較權(quán)威、較系統(tǒng)、較規(guī)范、能與國際大都市城市等級規(guī)模體系相匹配的上海市域城市群規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計市域城市群間的體制和機制。

在我看來，下一步應(yīng)集中突破城市群規(guī)劃的幾個重點：首先，要在清晰國內(nèi)外大都市城市群體系規(guī)劃成敗經(jīng)驗的前提下，圍繞新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，在新一輪的上海城鄉(xiāng)規(guī)劃體系與長三角城市群發(fā)展的聯(lián)動思路上尋求突破。其次，在目前上海城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的總體布局框架下，不要被直轄市下面不能設(shè)二級市的規(guī)劃觀念所束縛，要在市域城市群新一輪的城鄉(xiāng)一體化布局構(gòu)想上有所突破。再則，創(chuàng)新規(guī)劃與市域城市群有關(guān)的重大基礎(chǔ)設(shè)施，突破體制機制壁壘。

應(yīng)該看到，規(guī)劃建設(shè)上海市域城市群，有利于上海郊區(qū)與市區(qū)的結(jié)構(gòu)平衡、功能協(xié)同。在市場機制和政府合理規(guī)劃的雙重作用下，城市群內(nèi)部的城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和區(qū)域核心—邊緣網(wǎng)絡(luò)，能夠有效防止“大城市病”，促進區(qū)域要素融合發(fā)展；在功能上，使城市間以及城鄉(xiāng)間存在“共生關(guān)系”，形成功能分工、互通有無的雙贏或多贏效應(yīng)；在形態(tài)上，呈現(xiàn)多節(jié)點網(wǎng)絡(luò)化格局，各個城市相互支撐，而不論城市規(guī)模大小，其在城市利益上是平等的。

由此，構(gòu)建快速、便捷的郊鐵、城際鐵路等網(wǎng)絡(luò)化交通基礎(chǔ)設(shè)施，將成為形成城市群發(fā)展的關(guān)鍵。通過城市群域內(nèi)發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，可以使城市群內(nèi)不同規(guī)模、不同等級的城市之間存在更密切的商貿(mào)網(wǎng)絡(luò)、旅游網(wǎng)絡(luò)、城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)等社會經(jīng)濟聯(lián)系，并逐步向一體化發(fā)展。

作者簡介：郁鴻勝 上海社會科學(xué)院部門經(jīng)濟研究所副所長、上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師。中國國際經(jīng)濟交流中心上海分中心秘書長。上海市人民政府規(guī)劃委員會專家委員。曾主持承擔(dān)國家級重大、重點課題、國家有關(guān)部委辦、上海市政府等重大課題10多項，出版專著數(shù)十余本，在《求是》等各類刊物上發(fā)表論文、文章200余篇。

   文章來源：《解放日報》