城鄉(xiāng)一體化是十八屆三中全會(huì)提出的我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。加快城鎮(zhèn)化步伐，把海口建設(shè)成經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、生態(tài)良好、特色鮮明的現(xiàn)代化城市，是海口市的未來發(fā)展目標(biāo)，但突出的城鄉(xiāng)二元矛盾制約了海口的全面發(fā)展。海口市城鄉(xiāng)在規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和基本公共服務(wù)等方面差異較大，有必要對(duì)城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。

海口市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)背景

1、全國城鄉(xiāng)一體化與海南省城鎮(zhèn)化進(jìn)程

近年來，中央在成都和重慶試點(diǎn)實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，即城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了成效。目前，天津、遼寧、上海、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)展超前地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)成果矚目。一些經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在全國推廣。但我國廣大經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城市的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的一直滯后形成鮮明對(duì)比。

從海南的情況看，建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)25年來，海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長足進(jìn)步，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生深刻變化。海南是全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和唯一的熱帶島嶼省份，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，自然資源良好，還有省直管市縣制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，有條件在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化方面走在全國前列。

2、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是海口市的現(xiàn)實(shí)需要

2011年國務(wù)院在海口市規(guī)劃批復(fù)中要求，海口市“按照合理布局、集約發(fā)展的原則，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展高新技術(shù)、科教、文化和旅游產(chǎn)業(yè)，不斷增強(qiáng)城市綜合實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力，完善公共服務(wù)設(shè)施和城市功能，把海口建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、生態(tài)良好、特色鮮明的現(xiàn)代化城市。”

海南省“十二五”規(guī)劃則把海口市定位為環(huán)北部灣和海南國際旅游島的中心城市、全國生態(tài)文明示范城市、全市人民共建共享的溫馨城市。省領(lǐng)導(dǎo)指示海口要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，探索新型特色城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。然而，海口市的發(fā)展現(xiàn)狀與國務(wù)院批復(fù)的規(guī)劃和新型特色城鎮(zhèn)化的要求有相當(dāng)大的差距，尤其是現(xiàn)行的體制機(jī)制難以滿足現(xiàn)代化城市的需要。

海口市城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制現(xiàn)狀

1、海口市城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)狀

與國內(nèi)其他省會(huì)城市相比，海口市的人口城鎮(zhèn)化率較低；經(jīng)濟(jì)總量較小，綜合競爭力偏弱；產(chǎn)業(yè)層次較低，自主創(chuàng)新較弱；工業(yè)化率較低；服務(wù)業(yè)發(fā)展快；第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例高；城鄉(xiāng)居民收入偏低，城鄉(xiāng)收入差距較小；消費(fèi)結(jié)構(gòu)改善滯后；中心城市聚集輻射作用弱，城市特色不突出；城市管理力度不夠；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差異較大；社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后于城鄉(xiāng)居民生活需要；生態(tài)環(huán)境大大優(yōu)于其他省會(huì)城市。

2、體制機(jī)制的主要問題

海口市城鄉(xiāng)一體化的探索大致經(jīng)歷了城市經(jīng)濟(jì)體制改革與城鄉(xiāng)市場聯(lián)結(jié)、農(nóng)村綜合改革與城市支持農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的三個(gè)階段。但是，由于海口城鄉(xiāng)二元矛盾相對(duì)突出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，城市現(xiàn)代工業(yè)和服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，而農(nóng)村仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，城鄉(xiāng)戶籍界限明顯，農(nóng)村收入水平偏低，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異較大，農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化、社保等公共服務(wù)仍然比較滯后，海口市在城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)等方面還存不足，沒有真正做到一體化。

（1）城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系不完整，城鄉(xiāng)空間布局、資源配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等缺乏綜合規(guī)劃。全市四個(gè)區(qū)23個(gè)建制鎮(zhèn)沒有全部完成總體規(guī)劃及鎮(zhèn)區(qū)控規(guī)，249個(gè)村沒有全部完成規(guī)劃；中小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的規(guī)劃滯后，限制了中小城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)互補(bǔ)功能的發(fā)揮；有關(guān)部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)性差，不重視社會(huì)投資的整體效益，工作上缺乏連續(xù)性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展盲目無序。

（2）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距較大，財(cái)政投入非同質(zhì)化，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入多于農(nóng)村。農(nóng)村道路交通設(shè)施明顯落后于城市，行政村之間公路的硬化情況參差不齊，鄉(xiāng)村道路配套設(shè)施不完備，有的村農(nóng)業(yè)用水和飲用水還不能滿足需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育設(shè)備、公共衛(wèi)生設(shè)施（村鎮(zhèn)污水處理和垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等）和農(nóng)村環(huán)境綜合整治都沒有得到與城市同質(zhì)的財(cái)政投入。

（3）城市服務(wù)業(yè)發(fā)展快，工業(yè)化薄弱，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)中帶動(dòng)農(nóng)村由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的改造還沒有完成。大中小城鎮(zhèn)不能功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村沒有得到長足發(fā)展，多數(shù)農(nóng)民還沒有變?yōu)槌鞘芯用瘢�在從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)而不是從事工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的差距仍然比較大，影響了海口建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的進(jìn)程。

（4）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大，城鄉(xiāng)居民不能享受到大致相當(dāng)?shù)幕竟卜⻊?wù)，擁有大致相當(dāng)?shù)陌l(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力。城鄉(xiāng)居民的身份不同，戶籍不同，社區(qū)管理不同，城市是社區(qū)管理，農(nóng)村是分散在鄉(xiāng)村；農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化的投入和設(shè)施少于城市，教學(xué)質(zhì)量、醫(yī)療水平和文化生活明顯落后于市區(qū)兩級(jí)，城市居民的養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也與農(nóng)村不同，城市高于農(nóng)村。

海口市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要體制機(jī)制創(chuàng)新

海口是省會(huì)城市，是海南省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是海南省十二五規(guī)劃中的環(huán)北部灣和海南國際旅游島的中心城市，海南省新型特色城鎮(zhèn)化的示范城市和國務(wù)院批復(fù)建設(shè)的以高新技術(shù)、科教、文化和旅游產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代化城市。要使海口成為海南省北部的經(jīng)濟(jì)增長極，聚集、輻射和帶動(dòng)周邊市縣，形成以海口為中心的省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈，需要海口市在以下幾個(gè)方面進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化

按照省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈的需要做一個(gè)科學(xué)的、系統(tǒng)的海口市規(guī)劃。科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌海口的城鄉(xiāng)空間布局、資源配置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把海口市城鄉(xiāng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、城市總體發(fā)展、土地利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多規(guī)合一，統(tǒng)一規(guī)劃體系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立綜合協(xié)調(diào)管理新機(jī)制和規(guī)劃監(jiān)督約束機(jī)制，統(tǒng)籌資源配置，保障規(guī)劃實(shí)施，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

2、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

滿足海口城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，做好引進(jìn)投資者的規(guī)劃，增加政府投入和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，合理配置中心城市的公共資源，改造城市棚戶區(qū)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的水、路、氣、電、網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，側(cè)重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加固沿江農(nóng)村的水利設(shè)施，為病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)、畜牧業(yè)區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村生活環(huán)境，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育設(shè)備、村鎮(zhèn)污水處理和垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)等公共衛(wèi)生設(shè)施。

3、創(chuàng)新戶籍管理制度

創(chuàng)新戶籍管理制度，推行一元化戶口登記制度，對(duì)外來人口實(shí)行積分落戶制度，讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工享受城市的教育、醫(yī)療、社保、住房等服務(wù)，以此鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必要的人力資源；實(shí)行退休專家、高級(jí)人才和專業(yè)技術(shù)人員的“逆城鎮(zhèn)化”，促進(jìn)大中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人才的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人才均衡配置，帶動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化，使海口成為積聚中高級(jí)人才的重要基地。

4、完善土地制度改革

在法律保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新土地政策，圍繞確權(quán)確地、合法流轉(zhuǎn)、市場運(yùn)作，明確農(nóng)村土地所有權(quán)，明晰農(nóng)村集體土地各項(xiàng)權(quán)利，在嚴(yán)格用途管制的前提下，允許農(nóng)民處置承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)，建立土地市場交易平臺(tái)，加快把土地資源變成土地資本；對(duì)城市土地和農(nóng)村土地一視同仁，按照用途管制，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地規(guī)劃、土地登記、土地管理、土地市場和城鄉(xiāng)居民平等的土地權(quán)利。通過土地政策創(chuàng)新，改變土地綜合效率低下的狀況，提高全市資源開發(fā)利用水平，促進(jìn)海口經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

5、財(cái)稅制度改革

培育和完善市場體系，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善投入方式和管理體制。建立穩(wěn)定增長的政府投入機(jī)制，整合財(cái)政資金，確定城鄉(xiāng)投入重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等直接投入；創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投入制度體系，引導(dǎo)多元投資主體投資特色農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，通過財(cái)政貼息方式引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)信貸投入，通過設(shè)施建設(shè)及稅收減免引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)投入，通過稅收優(yōu)惠和設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)外資投入，通過各種補(bǔ)貼和資金配套引導(dǎo)農(nóng)戶投入，通過成立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，向社會(huì)籌措資金，等等，形成多層次農(nóng)業(yè)資金投入保障機(jī)制。

6、農(nóng)村金融體制改革

建立多元農(nóng)村金融組織體系，豐富農(nóng)村金融主體。改革農(nóng)村金融體制。對(duì)區(qū)鎮(zhèn)內(nèi)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策與支農(nóng)貸款掛鉤，支農(nóng)貸款效益地方留成或部分返還；商業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐農(nóng)村；成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（放心保）基金；政策保護(hù)和扶持農(nóng)村保險(xiǎn)合作組織；市財(cái)政、農(nóng)發(fā)行和其他資金注入，成立支農(nóng)擔(dān)保公司，由政府貼息、補(bǔ)償。

7、基本公共服務(wù)均等化

建立和完善與海口經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的民生保障制度和長效機(jī)制，使城鄉(xiāng)就業(yè)、收入分配、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)等均等化，實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的政策，使城鄉(xiāng)居民擁有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展能力。以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，提高城鄉(xiāng)居民素質(zhì)，培養(yǎng)技能型人才，消滅“零就業(yè)家庭”；制定和實(shí)施全市農(nóng)民收入倍增計(jì)劃；均衡配置義務(wù)教育資源，縮小城鄉(xiāng)校際差距；把城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合醫(yī)療制度并軌，增加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，等等。

8、生態(tài)環(huán)境保護(hù)

結(jié)合海口市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與需求，做出海口市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的中長期規(guī)劃，確立目標(biāo)，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例和污染防控政策，建立規(guī)范的生態(tài)環(huán)境檢測(cè)、評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，建成先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大綜合治理力度，加快促進(jìn)企業(yè)技術(shù)改造，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，建立環(huán)保、工業(yè)、交通、建筑等多個(gè)職能部門的協(xié)作機(jī)制，將環(huán)境質(zhì)量保護(hù)納入官員考核體系，政府、企業(yè)、社會(huì)形成合力，尋求共贏策略，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

文章來源：上海證券報(bào)