北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁在3月30日上海召開的“城鎮(zhèn)化國際化論壇”上表示，城鎮(zhèn)化不能再走政府主導(dǎo)的老路。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化本身是一個充滿變量的進(jìn)程，政府和專家都沒有能力提前熟悉演變過程中的變量，也因此，之前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府主導(dǎo)的模式不能再被延續(xù)，否則可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，會把很多的資源布錯地方。

本次城鎮(zhèn)化國際論壇由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心與世界經(jīng)濟(jì)論壇共同舉辦，以下是經(jīng)論壇組織方授權(quán)，編輯適當(dāng)編輯整理的周其仁教授演講內(nèi)容。

中國的城市化、城鎮(zhèn)化到目前為止主要的特征是政府主導(dǎo)，這種政府主導(dǎo)的模式是歷史形成的，大概分兩個階段：第一，政府抑制城市化的發(fā)展，主要是當(dāng)時比較窮，有點(diǎn)錢搞工業(yè)覺得是對的，搞城市是浪費(fèi)，沒理解城市和工業(yè)之間有一個重要的互動關(guān)系。第二，改革開放以后，從抑制城市化的政府主導(dǎo)政策轉(zhuǎn)向推進(jìn)、鼓勵、承認(rèn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這個轉(zhuǎn)變重要，從數(shù)據(jù)看，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從80年代早期的不到19%到如今的51、52%。

問題嚴(yán)重的是，中國現(xiàn)在推進(jìn)城市化所依賴的很多制度、政策，都是在過去抑制城市發(fā)展時期形成的，其中有不少沖突和摩擦。舉個例子，一個地方叫不叫城市要經(jīng)過非常嚴(yán)格的審批，日本地圖上很小的一個地方也可叫一個市，中國不行，只能叫鎮(zhèn)，建市要批準(zhǔn)，不通過批準(zhǔn)不能叫市。這樣一來，我們的城市就不能反應(yīng)城市與人口密度的關(guān)系。

1950年憲法規(guī)定了公民有自由遷徙的權(quán)利，但是沒有好好貫徹。1975年文革中的憲法又規(guī)定不能遷徙。學(xué)蘇聯(lián)的模式，不要遷徙自由，大城市不能隨便去的，要有一個特殊的護(hù)照。

硬的行政化指令與城市化之間有什么矛盾呢？無論抑制還是推進(jìn)，行政指令主導(dǎo)的城市化跟另外一些方面的現(xiàn)實(shí)問題都有沖突。因?yàn)樵诔鞘谢倪^程中，人口的空間結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，有很多因素是我們駕馭不了的，專家不完全知道，政府也不完全知道。所以我們的體制在處理這種變量的問題上不能沒有彈性。比如說農(nóng)民進(jìn)入城市，選擇進(jìn)到哪里的城市不能被籠統(tǒng)的規(guī)定，本身就有高度的不確定性。

全球各大城市的城市化案例也證明這種不確定性。前蘇聯(lián)的城市化很失敗，因?yàn)楫?dāng)時蘇聯(lián)的中央計(jì)劃官員有一個想法，就是國土均衡發(fā)展，不能光俄羅斯的歐洲部分有工業(yè)化，中部、東部也要工業(yè)化，用了各種國家政策、國家投資。30年代以后蘇聯(lián)的城市化率也是顯著提高的，從20、30%到了60、70%。但是東部地區(qū)的工業(yè)比重提高了，中西部原來發(fā)達(dá)的地區(qū)卻相對降低了，看起來國土均衡了，但東部并沒有因此成為有活力可持續(xù)發(fā)展的地方，我們現(xiàn)在沒有人記得住俄羅斯東部到底有哪些成為文明城市的標(biāo)準(zhǔn)的地方，蘇聯(lián)一解體還是往歐洲地區(qū)去。

大東京也遇到過類似的問題。一開始涌進(jìn)東京的人太多了，政府設(shè)置了很多的政策往外哄，最后明白不可能，因?yàn)槟阍O(shè)置的懲罰，包括對企業(yè)、居民等微觀層面，加上去還不如進(jìn)東京的好處大，懲罰被抵消掉了，民眾自然還是要往大東京地區(qū)來。所以現(xiàn)在的大東京地區(qū)占日本國土面積的4%，卻集中了日本20、30%的人口。

政府可以在文件上寫這個方針那個方針，但是人的微觀層面，包括到底去哪里生活，哪里工作，都受無數(shù)因素的影響，不完全可以實(shí)現(xiàn)制度控制。

另外，城鎮(zhèn)化不僅僅是農(nóng)民進(jìn)城，還是城市和城市之間的流動，美國的城市化率79%，每年有4000萬人移動住處，擇州而居。

最近底特律的故事引起中國人的關(guān)注，城市從1700萬人減到了70萬，不要認(rèn)為這樣的情況在中國不會出現(xiàn)。城市之間也會有漲落，因?yàn)榭側(cè)丝谠冢滋芈蓽p少的人口也沒有到鄉(xiāng)下去，而是到別的城市去了。這個因素也不是我們認(rèn)知上可以可控的，不能作為一個計(jì)劃，一個命令就把人像棋子一樣裝到地圖的某一個位置上。

強(qiáng)行去做后果非常嚴(yán)重，會把很多的資源布錯地方。

更進(jìn)一步講，城市的形態(tài)也是變化的，美國一個時期呈現(xiàn)“郊區(qū)模式”，一片草地一個獨(dú)立房，那其實(shí)是汽車工業(yè)派生出來的城市發(fā)展類型 ，但是汽車過了一個臨界點(diǎn)以后就變成了麻煩。什么叫高速公路，也就是收入變高以后人們的時間成本會變貴，人們對便利生活的要求很高，攤大餅、郊區(qū)化的模式就變得不太受歡迎，大東京這種步行之間多種多樣的城市功能集合社區(qū)模式在市場上和社會重新具有感召力。

現(xiàn)在世界又發(fā)生了變化，軌道交通、通訊模式的變化，對人們的居住模式一定會有影響。

再者，政府的管制、法律、法令、政策等在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中常常滯后。這方面教訓(xùn)最大的就是印度的孟買，大量人口涌入，但是城市管理者認(rèn)為要把容積率降低，結(jié)果非法的建筑大量產(chǎn)生，形成了世界上難見的景觀。從機(jī)場跑道開始一直到市中心都是非法建筑。這個問題中國國內(nèi)也有，房產(chǎn)開發(fā)強(qiáng)度高密度不高，香港則是強(qiáng)度低密度高。

最后就是城市化過程中最難駕馭的一個變量——人氣，有的城市很有人氣，但有的地方人氣很差，特別是我們國內(nèi)這一階段快速起來的城鎮(zhèn)，房子很漂亮，規(guī)劃也不錯，就是沒有人氣。我們城市化現(xiàn)在高度注意的是硬件城市化，對軟的城市化比如增加人氣、增加城市活動注意不夠。

總的來說，城市化大的方針沒有問題。穩(wěn)定地推進(jìn)健康的城市化，這個方向是正確的，問題是制度形成之后的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，制度也要相應(yīng)的改革，至少兩個方面要松動。

第一，更多地依靠市場。中國工業(yè)用地占的比例驚人，深圳地價很高，深圳的工業(yè)用地占城市用地的35%。上海還好很多，但是上海跟東京比、跟新加坡比還有不小的距離。怎么造成的，我們招商引資，人為地壓低地價，把土地分成這個用途那個用途，對它的價格形成過程任意進(jìn)行干預(yù)，不讓價格反映機(jī)會成本，這個資源是配置不好的。所以現(xiàn)在不是出了問題把管制搞得更細(xì)，而是去掉一些管制，而是應(yīng)該讓價格機(jī)制在更大區(qū)間、更大的范圍，更多的品種當(dāng)中發(fā)揮作用。

第二，減少政府主導(dǎo)，動員社會機(jī)制。我們都講規(guī)劃，可是我們的規(guī)劃很大程度是長官意志的一種包裝，我們有很不錯的規(guī)劃專家，但是很多規(guī)劃專家的意見不能體現(xiàn)到規(guī)劃里去。這個機(jī)制不改，我們城市化中很難吸收全人類城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。僅僅有專家也不夠，公眾也要參與規(guī)劃。我們現(xiàn)在有一個規(guī)劃界講的“使用者缺位”的問題，民眾在這里面生活，但是對這個城市怎么形成，道路怎么規(guī)劃，設(shè)施怎么配備沒有發(fā)言權(quán)。我們很多規(guī)劃里面沒有市民參與公共生活，公共秩序形成的討論。

所以總的說來，現(xiàn)在城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)非常大，需要解決的問題也非常多。我主要想到兩條，一要把政府主導(dǎo)這個歷史形成的模式做一點(diǎn)修訂，二要把一部分錢還給市場，一部分權(quán)一部分控制機(jī)制還給社會，因?yàn)槭袌龊蜕鐣臋C(jī)制有更大的彈性，更適合處理我們完全不知道的事物，更有彈性地駕馭城市化的發(fā)展。

（注：本文經(jīng)城鎮(zhèn)化國際論壇組織方授權(quán)發(fā)布，未經(jīng)本人審閱。演講僅代表演講者本人觀點(diǎn)。）