目前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。城市與城市發(fā)展，既可能是許多社會(huì)矛盾問(wèn)題之源，也可能是解決某些最復(fù)雜、最緊迫問(wèn)題的鑰匙。在當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，必須準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化特點(diǎn)和發(fā)展條件，科學(xué)分析城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康、有序和可持續(xù)發(fā)展，為解決中國(guó)城市和農(nóng)村所面臨的社會(huì)矛盾和危機(jī)提供更多可能性。

轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化進(jìn)程的新特點(diǎn)

在當(dāng)前快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出以下幾個(gè)突出特點(diǎn)。

1.自上而下與自下而上相結(jié)合的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化

建國(guó)后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)行和重工業(yè)化戰(zhàn)略的選擇，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展一直處于國(guó)家的嚴(yán)格控制管理之下。城鄉(xiāng)分隔的一系列制度，包括戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等，極大地限制了農(nóng)民的自由流動(dòng)。因此，城鎮(zhèn)化不可能自下而上地展開，只能在政府主導(dǎo)下自上而下地開展。改革開放以來(lái)，隨著人口流動(dòng)政策的逐步放松，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力涌入城市，出現(xiàn)了人類有史以來(lái)規(guī)模最大的人口遷徙運(yùn)動(dòng)。截至2011年年底，全國(guó)人戶分離的人口達(dá)2.71億人，其中流動(dòng)人口2.3億人，且大部分是農(nóng)民工，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出自上而下與自下而上相結(jié)合的特點(diǎn)。在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不可避免地出現(xiàn)了一些“攀高比新”、“貪大求洋”等片面的城鎮(zhèn)建設(shè)思想。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化并非是一個(gè)自發(fā)形成的過(guò)程。由于城鎮(zhèn)化背景與其他國(guó)家存在著差別，長(zhǎng)期并存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的人為成分、人為痕跡過(guò)重。一定程度上可以說(shuō)，當(dāng)前在重視民生與社會(huì)公平公正的前提下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的過(guò)程也是人為解決二元結(jié)構(gòu)的過(guò)程，而且這種人為成分還將延續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。

2.主動(dòng)城鎮(zhèn)化與被動(dòng)城鎮(zhèn)化并存

中國(guó)正在進(jìn)行著世界最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。綜觀我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)存在著兩種城鎮(zhèn)化路徑，即由農(nóng)民自身力量推動(dòng)的主動(dòng)型城鎮(zhèn)化與由地方政府強(qiáng)力推動(dòng)的被動(dòng)型城鎮(zhèn)化。實(shí)踐證明，由行政區(qū)劃的調(diào)整、城市空間的“攤大餅式”擴(kuò)張和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)所誘發(fā)的被動(dòng)型城鎮(zhèn)化，農(nóng)民不得不被動(dòng)接受，被動(dòng)地轉(zhuǎn)為城市居民，然而農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式、思維方式、行為方式等方面并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市民化，僅僅是身份發(fā)生了變化，因而引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾問(wèn)題，如暴力強(qiáng)制拆遷、農(nóng)民“被動(dòng)上樓”等。目前，我國(guó)大部分地區(qū)進(jìn)行的城鎮(zhèn)化屬于此種類型。而主動(dòng)型城鎮(zhèn)化則是農(nóng)民為改善、提升自身生活質(zhì)量，在市場(chǎng)力量的誘導(dǎo)下，自發(fā)、自主進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而形成農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)和人口集聚效應(yīng)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的過(guò)程，典型的如蘇南城鎮(zhèn)化模式。

3.土地城鎮(zhèn)化快于“人口城鎮(zhèn)化”

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和快速城市化的雙重推動(dòng)下，城市建設(shè)以突飛猛進(jìn)之勢(shì)迅速向外擴(kuò)張，大量土地資源用于城市建設(shè)。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》的數(shù)據(jù)，2000年，全國(guó)城市建成區(qū)面積為22439平方公里，2010年上升為40058平方公里，10年間增長(zhǎng)了78.5%，也即意味著10年中全國(guó)城市的擴(kuò)張面積幾乎趕上了新中國(guó)成立以來(lái)整整50年的擴(kuò)張面積。與此同時(shí)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，許多土地與“城鎮(zhèn)化”了的人口幾乎沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)。2000—2010年，城鎮(zhèn)人口從45906萬(wàn)人增長(zhǎng)到66978萬(wàn)人，僅增長(zhǎng) 45.9%。與城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)速度相比，滯后32.6個(gè)百分點(diǎn)。

若將城市土地占用情況與城市用地的產(chǎn)出進(jìn)行對(duì)比，則凸顯了我國(guó)城市規(guī)模快速擴(kuò)張與要素集約水平的嚴(yán)重不匹配情形。從城市土地占用情況來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的人均建設(shè)用地為82.4平方米，發(fā)展中國(guó)家為83.3平方米，而中國(guó)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地高達(dá)130平方米，其中特大城市的人均建設(shè)用地達(dá)100平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家的平均水平。在超額占用城市建設(shè)用地的背景下，民眾的生活質(zhì)量并沒(méi)有得到顯著改善，且城市用地的產(chǎn)出非常低下。2000年，北京和上海每平方米土地產(chǎn)值分別約為5770美元和9003美元，而日本東京、中國(guó)香港的地均 GDP在1996年就分別達(dá)到了98524美元、80924美元，是北京、上海地均產(chǎn)值的9—17倍。

4.人口“半城市化”現(xiàn)象突出

所謂人口“半城市化”，又稱為“虛假城市化”、“不完全城市化”、“淺層城市化”，是指20世紀(jì)90年代中期以后，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力涌向大中城市和小城鎮(zhèn)，這些人雖然在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，但卻無(wú)法徹底轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不得不成為“鐘擺式移民”的一種特殊現(xiàn)象。人口“半城市化”導(dǎo)致我國(guó)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，其主要表現(xiàn)之一是各地的城鎮(zhèn)化水平普遍虛高。在目前的人口統(tǒng)計(jì)中，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在流入地城市居住半年以上的流動(dòng)人口，都被統(tǒng)計(jì)為城市的“常住人口”，但實(shí)際上他們大多具有的仍然是農(nóng)民身份。截至2011年年底，全國(guó)6.9億的城鎮(zhèn)人口中，有近2.3億的人口是“被統(tǒng)計(jì)”在城鎮(zhèn)人口范圍之內(nèi)的。然而，他們并不能真正享受城市的就業(yè)、教育等公共服務(wù)和醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)安全保障，并未享受到同城待遇，最多只能算是“準(zhǔn)城市人口”。

與此同時(shí)，流動(dòng)人口“被市民化”與“被農(nóng)民化”的現(xiàn)象并存。亦即城市對(duì)流動(dòng)人口所構(gòu)筑的“玻璃天花板”或隱或現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了流動(dòng)人口在工作、生活、行為方式、思維方式等方面實(shí)現(xiàn)市民化，進(jìn)而導(dǎo)致他們對(duì)城市無(wú)法形成認(rèn)同感，只能四處奔波，在流入地和流出地之間長(zhǎng)期徘徊，形成“兩棲人口”，農(nóng)民工的城市融合、市民化過(guò)程還遠(yuǎn)未完成。

城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)處理好的幾個(gè)關(guān)系

作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中也具有一定的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以汲取、借鑒先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免出現(xiàn)城市無(wú)序蔓延、貧民窟、疫病流行、城市危機(jī)與社會(huì)騷亂等現(xiàn)代“城市病”。因此，在當(dāng)前快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，應(yīng)著重處理好以下幾個(gè)關(guān)系。

1.處理好城市與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系

推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能以犧牲農(nóng)民利益尤其是土地權(quán)益、犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價(jià)。因?yàn)槌鞘械谋澈笫青l(xiāng)村，鄉(xiāng)村問(wèn)題是與城市問(wèn)題緊扣在一起的。目前，我們面臨的，不僅僅是農(nóng)村的凋敝和“空心化”，城鎮(zhèn)化過(guò)程中拆遷大行其道，使得原有的城市社區(qū)以及附著其上的傳統(tǒng)社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)紛紛瓦解，新型的社區(qū)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)又難以在短時(shí)期內(nèi)形成。因此，如果“三農(nóng)”問(wèn)題處理不好，那么，幾年之后，我們可能就不需要再討論“三農(nóng)”問(wèn)題，而是直接討論城市“貧民窟”問(wèn)題了。但那時(shí)已經(jīng)為時(shí)已晚。城鄉(xiāng)關(guān)系的斷裂，意味著社會(huì)主要階層的斷裂和社會(huì)的分裂。研究表明，城鎮(zhèn)化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就有 1000多萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城里人。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須糾正傳統(tǒng)的偏重城市發(fā)展的政策傾向以及城市中心主義的國(guó)家投入模式，在城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與推進(jìn)城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)，妥善解決農(nóng)民問(wèn)題和鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題。

2.處理好農(nóng)民進(jìn)城與農(nóng)民工市民化之間的關(guān)系

不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑各有利弊，應(yīng)倡導(dǎo)在有條件進(jìn)行農(nóng)民集體主動(dòng)城鎮(zhèn)化的地區(qū)，以農(nóng)民為城鎮(zhèn)化主體，國(guó)家和地方政府對(duì)農(nóng)民集體的自發(fā)城市化行為進(jìn)行合理引導(dǎo)和支持；在不具備主動(dòng)城鎮(zhèn)化條件而必須被動(dòng)城鎮(zhèn)化的地區(qū)，以地方政府為主體，兼顧各方利益相關(guān)者的需求，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，同時(shí)由中央政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。

在十幾億人口的大國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，人類歷史上尚未有先例可循。流動(dòng)人口的生存與發(fā)展，成為保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。若進(jìn)城之后，農(nóng)民工市民化的問(wèn)題處理不好，農(nóng)民工長(zhǎng)期在收入低標(biāo)準(zhǔn)、生活低質(zhì)量、保障低水平的社會(huì)底層徘徊，日益被邊緣化，就有可能導(dǎo)致大量社會(huì)因素游離于社會(huì)管理之外，出現(xiàn)類似拉美“貧民窟”等居住隔離、無(wú)視現(xiàn)有社會(huì)秩序，以及“仇富”、“仇官”等現(xiàn)象，從而進(jìn)一步加劇社會(huì)各階層之間的分化與隔離。而居住隔離是社會(huì)隔離的重要誘因。隨著城市新居民的不斷加入，社會(huì)分層結(jié)構(gòu)從急速變遷走向相對(duì)固定化，城市居民對(duì)不同階層的認(rèn)同感正在形成，階層固化的趨勢(shì)明顯加速。因此，未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須在制度設(shè)計(jì)上考慮如何防止從被動(dòng)的空間隔離走向全面的階層隔離，避免低收入階層的代際復(fù)制，促進(jìn)城市各階層間的社會(huì)融合與和諧發(fā)展。

3.處理好城市政策與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化之間的關(guān)系

在快速城鎮(zhèn)化的時(shí)代，城市發(fā)展政策對(duì)于一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生重大、經(jīng)久的反作用。城市，不僅是城里人的城市，也是農(nóng)村人的城市。為了盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入，城鎮(zhèn)公共服務(wù)和管理要對(duì)農(nóng)民工一視同仁。因此，必須制定科學(xué)、合理的城市政策，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、保障房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理等方面考慮到進(jìn)城農(nóng)民工長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，將之納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃體系和城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)范疇，使農(nóng)民工有能力進(jìn)入城鎮(zhèn)，有條件居住在城鎮(zhèn)，有機(jī)會(huì)在城鎮(zhèn)發(fā)展，真正融入城鎮(zhèn)生活，避免走上一條給未來(lái)積累巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的城鎮(zhèn)化道路。一方面，需要削弱行政區(qū)劃對(duì)城市發(fā)展的影響；另一方面，通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施共享，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的均等化。

4.處理好城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的關(guān)系

“十一五”時(shí)期全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款累計(jì)超過(guò)7萬(wàn)億元，其中2010年達(dá)2.7萬(wàn)億元；地方財(cái)政總收入中土地出讓成交總價(jià)款占比從 2006年的 38.9%，增長(zhǎng)到 2010年的65.9%，表明城市發(fā)展對(duì)土地的依賴有增無(wú)減，地方政府對(duì)土地收入的依賴越來(lái)越大。許多城市政府在“經(jīng)營(yíng)城市”的口號(hào)下，大肆開發(fā)城市土地，致使城市開發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界平均水平。目前，世界城市的平均開發(fā)強(qiáng)度為37%，中國(guó)的一般水平為42%，而有的城市開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)到90%多。城市土地財(cái)政占預(yù)算收入的比例居高不下，無(wú)異于一種涸澤而漁、殺雞取卵的做法，不僅18億畝的耕地紅線將會(huì)崩潰，也會(huì)大大縮小甚至透支后來(lái)人的發(fā)展空間。因此，必須充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展對(duì)土地財(cái)政依賴的不可持續(xù)性，科學(xué)、合理制定城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，確保規(guī)劃的可持續(xù)性，并妥善處理好幾大規(guī)劃之間的關(guān)系，避免出現(xiàn)規(guī)劃之間相互矛盾沖突、不協(xié)調(diào)的情形。同時(shí)，注意城鎮(zhèn)規(guī)劃制定中的公眾參與和區(qū)域規(guī)劃之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃有助于提升地區(qū)差異化核心競(jìng)爭(zhēng)力。要注重加強(qiáng)各省之間、城市之間發(fā)展意圖的相互銜接與配合，而不是各自為政、低水平重復(fù)，形成地方性惡性競(jìng)爭(zhēng)。

此外，城鎮(zhèn)規(guī)劃的制定必須考慮到城鎮(zhèn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，具有前瞻性，應(yīng)避免出現(xiàn)“垃圾圍城”、“化工圍城”、“逢雨必澇、逢澇必癱”等現(xiàn)象。圍繞著新農(nóng)村建設(shè)和撤村并鄉(xiāng)、村改居等工程，以及有的省提出的“城鎮(zhèn)上山”等城鎮(zhèn)化發(fā)展新路徑，必須考慮到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出臺(tái)的一系列政策有可能造成的地質(zhì)環(huán)境影響和生態(tài)影響。規(guī)劃、政策出臺(tái)之后，要及時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響、社會(huì)影響和生態(tài)影響評(píng)價(jià)。新居民點(diǎn)的布局應(yīng)力求科學(xué)、合理，盡量避開地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)；“城鎮(zhèn)上山”、“工業(yè)項(xiàng)目上山”也須考慮到山地的生態(tài)脆弱性、“水往高處流”的代價(jià)以及工業(yè)廢棄物的處理等問(wèn)題。同時(shí)，城鎮(zhèn)化不等于大拆大建。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代、保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系，以及避免城市建設(shè)的“克隆”病和“千城一面”現(xiàn)象，是擺在城市決策者、規(guī)劃者和建設(shè)者們面前的一項(xiàng)重要課題。

5.處理好政府引導(dǎo)與城鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)?quán)威之間的關(guān)系

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，必須處理好政府引導(dǎo)與城鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)?quán)威之間的關(guān)系。一方面，注重發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)合理布局；另一方面，加快城鎮(zhèn)規(guī)劃體制和規(guī)劃方法的變革。首先，必須明確政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中承擔(dān)什么樣的角色，發(fā)揮何種作用，是作為“運(yùn)動(dòng)員”下場(chǎng)踢球還是作為“裁判員”制定各項(xiàng)制度與政策，不能越位與錯(cuò)位。具體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)的作用主要體現(xiàn)在充分發(fā)揮各類城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，尊重市場(chǎng)力量對(duì)人口等生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)間流動(dòng)的推動(dòng)作用；政府的作用主要表現(xiàn)在改善城鎮(zhèn)間的公共基礎(chǔ)設(shè)施條件，加大對(duì)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的投資，以及加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面。

其次，城鎮(zhèn)規(guī)劃體制改革的方向，是運(yùn)用多學(xué)科方法對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展和布局進(jìn)行規(guī)劃，鼓勵(lì)推廣緊湊集約發(fā)展規(guī)劃，注重區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并建立規(guī)劃責(zé)任追究機(jī)制，最終的目標(biāo)是建設(shè)低碳生態(tài)宜居城市。同時(shí)，應(yīng)注重提高城鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)威性和法律約束力，不能朝令夕改。在這方面，可學(xué)習(xí)引進(jìn)新加坡“規(guī)劃高于權(quán)力”的機(jī)制總規(guī)劃師負(fù)責(zé)制，杜絕“一任市長(zhǎng)、一個(gè)規(guī)劃”、“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”等不良現(xiàn)象。城鎮(zhèn)規(guī)劃不應(yīng)是長(zhǎng)官意志的藍(lán)圖，不能為了滿足某些人為的“功能”如形象工程、政績(jī)工程，而忽視了社會(huì)實(shí)際問(wèn)題的解決。

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