國家不平衡不充分的發(fā)展在空間上體現為區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，促進區(qū)域協調發(fā)展的意義不言而喻。發(fā)展不充分的區(qū)域有三類，可概括為“窮堵老”。“窮”是落后區(qū)域的典型病癥，“堵”是膨脹區(qū)域（即患有城市病的區(qū)域）的通病，“老”是蕭條區(qū)域（即老工業(yè)基地）的突出問題。“窮堵老”是區(qū)域發(fā)展不平衡的關鍵所在。若不聚焦這三類小空間尺度，則難以實現區(qū)域協調發(fā)展。

　　“窮”的區(qū)域主要分布在西部地區(qū)，在其他板塊也不同程度存在。2011年底中共中央、國務院印發(fā)的《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》確定的14個連片特困地區(qū)基本覆蓋了全國絕大部分貧困地區(qū)，涉及西部、中部與東北地區(qū)。此外，東部的諸如環(huán)京津貧困帶等也是窮地區(qū)。2020年如期實現全面建成小康社會的奮斗目標后，這些地區(qū)依然需要扶持。

　　“堵”區(qū)域主要分布在東部地區(qū)，同樣在其他板塊的大中城市也有不同程度的存在。北上廣深是堵最突出的城市，疏解非核心功能是其吐故納新的主要手段之一。

　　“老”區(qū)域主要分布在東北地區(qū)，但東中西部地區(qū)也存在老工業(yè)基地。2013年3月18日發(fā)布的《全國老工業(yè)基地調整改造規(guī)劃（2013-2022）》劃定的老工業(yè)基地包括95個地級老工業(yè)城市和25個直轄市、計劃單列市、省會城市的市轄區(qū)。這120個老工業(yè)基地遍布四大板塊，而且根據區(qū)域生命周期規(guī)律，隨著現代化進程的推移未來老區(qū)域還會增多。

　　上述區(qū)域發(fā)展不充分是全國區(qū)域發(fā)展不平衡的根本原因，導致區(qū)域差距持續(xù)存在。從不同空間尺度考察，差距都十分突出。在四大板塊層次，東中西與東北地區(qū)間的發(fā)展差距依然明顯，東部地區(qū)經濟總量占全國一半以上的格局至今沒有變化。1935年識別出的胡煥庸線（“璦琿—騰沖”一線，即今天的“黑河—騰沖”一線）所揭示的東西差距至今沒有改變，而且南北差距也日漸凸顯。值得特別注意的是，東北地區(qū)占比下滑幅度很大。東北地區(qū)GDP占全國的比重2000年為9.90%，2019年下降為5.10%。在省域層次，省際差距持續(xù)存在。中國的區(qū)域最大差率（即最高省份與最低省份的人均GDP之比）在2000年為10.75倍，2014年降至最低，為3.98倍。近幾年來這一指標有所反彈，2019年升至4.98倍。在城市群與城市層次，城市群間、城市間發(fā)展差距十分明顯。改革開放初期以來，珠江三角洲、長江三角洲與京津冀在全國的龍頭地位不斷鞏固，這三個地區(qū)的城市群與西部的成渝城市群組成的菱形地區(qū)構成中國的經濟核心區(qū)域，2019年17座萬億城市全部分布在這一區(qū)域。東北地區(qū)與胡煥庸線以西地區(qū)沒有一座萬億城市，城市集聚不足使得城市群要么發(fā)育不全，要么還未成型。

　　2018年9月20日通過的《關于建立更加有效的區(qū)域協調發(fā)展新機制的意見》明確提出了區(qū)域協調發(fā)展三大目標，即基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。要實現這三大目標，小空間尺度的精準施策是區(qū)域治理體系現代化繞不過的改革，“窮堵老”是難點與突破口。區(qū)域協調是政府區(qū)域治理職能，“十四五”時期支撐區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域政策聚焦“窮堵老”，需要突出如下重點。

　　第一，要聚焦小空間尺度的區(qū)域劃分。明確不同大小空間尺度的區(qū)域體系是完善區(qū)域管理制度基礎的基本要求。除了四大板塊、重大區(qū)域、城市群與都市圈的劃分外，還需要小空間尺度的標準區(qū)域與問題區(qū)域。“窮堵老”往往存在于小尺度空間中，識別問題區(qū)域不宜使用尺度過大的四大板塊。

　　第二，要聚焦“窮堵老”政策的完善。要完善落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域（老工業(yè)基地）政策并規(guī)范區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的制定、實施、監(jiān)督與評價機制。

　　第三，要聚焦區(qū)域治理法制化。完善的區(qū)域治理體系包括“四管”，即誰管、管誰、咋管與管效。這四個方面均需要法制化。區(qū)域政策涉及重大利益的空間轉移，必須要明確利益轉移的程序與責任追究制度。

一個真正的強國必然是區(qū)域發(fā)展平衡且各地區(qū)得到充分發(fā)展的國家。中國正在逐步走近世界舞臺中央，正在倡導“構建人類命運共同體”。國家內不同區(qū)域構成一個利益共同體無疑是人類命運共同體形成的基礎。在均衡區(qū)域發(fā)展與促進問題區(qū)域充分發(fā)展的過程中，區(qū)域政策的作用十分重要。“十四五”時期聚焦小空間尺度的“窮堵老”，才能奏響區(qū)域協調發(fā)展新樂章。

作者：張可云，男，中國人民大學應用經濟學院區(qū)域與城市經濟研究所教授、中國人民大學書報資料中心主任

（文章來源：環(huán)球時報）