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張可云:正確認識撤縣設(shè)區(qū)
作者:張可云 文章來源:《人民日報》 點擊數(shù):3627 更新時間:2021-3-11 15:16:53

黨的十九屆五中全會《建議》提出:“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用,建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。”我們要深刻認識這一重要部署安排的重大意義。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的形勢下,現(xiàn)行行政區(qū)劃還不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求,有必要作出一定調(diào)整。一些中心城市為了優(yōu)化空間布局,通過撤縣設(shè)區(qū)適度擴展城區(qū)規(guī)模,是落實這一重要部署安排的有力舉措。需要認識到的是,撤縣設(shè)區(qū)是為了更好發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用,一些人對于縣制消失的擔心是不必要的。我們應當從行政區(qū)劃調(diào)整歷程、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的角度,客觀看待部分城市“無縣”的原因和撤縣設(shè)區(qū)的背景,避免對行政區(qū)劃調(diào)整的誤解。

撤縣設(shè)區(qū)或設(shè)市是順應城鎮(zhèn)化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一種調(diào)整。區(qū)(市)與縣的最大區(qū)別在于,前者采取的是城市管理方式,后者采取的主要是農(nóng)村管理方式。一些縣特別是大城市、特大城市周邊的縣,城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了很高水平,繼續(xù)沿襲農(nóng)村管理方式已不符合實際需要,不利于當?shù)匕l(fā)展,撤縣設(shè)區(qū)是其提升治理現(xiàn)代化水平、提升地區(qū)管理能力與效率的必然要求。上世紀90年代以來,我國城鎮(zhèn)化快速推進。最近10多年,撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整的主要目的是提高城鎮(zhèn)管理單元數(shù)量與城鎮(zhèn)化水平的匹配程度。從2009年至2019年,我國的市轄區(qū)增加了110個,縣減少了141個;常住人口城鎮(zhèn)化率提高了25.36個百分點,縣的數(shù)量僅減少了9.63%。數(shù)據(jù)表明,從適應城鎮(zhèn)化的角度看,市轄區(qū)數(shù)量增長并不多,縣的數(shù)量減少也是適度的,市轄區(qū)數(shù)量增長幅度與縣的數(shù)量減少幅度符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,并未導致市轄區(qū)與縣的數(shù)量失衡。

應當看到,撤縣設(shè)區(qū)后形成的“無縣”城市幾乎都是國家經(jīng)濟中心或重要節(jié)點城市,并未泛化到中小城市。黨的十九大報告提出:“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。黨的十九屆五中全會《建議》強調(diào):“統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理,合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu),促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。”當前,城市群日益成為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和現(xiàn)代化建設(shè)的重要載體。將城市群中的核心城市所轄縣改為區(qū),是落實國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的具體安排。

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,我國城鎮(zhèn)化仍處于擴張期,未來還會有一些中心或節(jié)點城市進入“無縣”行列。特別是在“十四五”時期,為了提升中心城市、都市圈與城市群的帶動作用,需要穩(wěn)妥審慎、有選擇地推進撤縣設(shè)區(qū)。就省級行政區(qū)層次而言,管轄范圍偏小、人口集聚不足或經(jīng)濟總量不大的省會城市,需要積極推進一些城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為區(qū);而那些省會城市的人口與經(jīng)濟活動高度集聚的省份,需要著重培育非省會次級中心,以完善區(qū)域城市等級體系,其撤縣設(shè)區(qū)的重點應該放在次級中心,不宜通過撤縣設(shè)區(qū)繼續(xù)擴大省會城市規(guī)模。鼓勵在重點都市圈和城市群通過撤縣設(shè)區(qū)培育中心城市和副中心。需要注意的是,不同類型地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的目的與重點各不相同,不能盲目攀比與跟風。各地區(qū)在制定撤縣設(shè)區(qū)規(guī)劃時,需要深入論證區(qū)劃調(diào)整的必要性、可行性,方案的優(yōu)缺點以及可能存在的風險。各級政府與行政區(qū)劃主管部門在審批行政區(qū)劃調(diào)整規(guī)劃時,需要進一步明確并規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)的政策條件、專家論證制度和批準程序,努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

總之,一些“無縣”城市的出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果,撤縣設(shè)區(qū)是適應城鎮(zhèn)化進程、落實國家戰(zhàn)略的行政區(qū)劃調(diào)整舉措。具有悠久歷史的縣制不會也不可能消失,將撤縣設(shè)區(qū)理解為“無縣化”或“無縣時代”是錯誤的。

作者: 張可云,中國人民大學應用經(jīng)濟學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授,中國人民大學書報資料中心主任,中國區(qū)域經(jīng)濟50人論壇成員

(文章來源:《人民日報》理論版 2021-02-08

文章錄入:duyating    責任編輯:duyating 
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