黨的十九屆五中全會《建議》提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈。”我們要深刻認識這一重要部署安排的重大意義。在加快構建新發(fā)展格局的形勢下，現(xiàn)行行政區(qū)劃還不能完全適應經濟社會發(fā)展要求，有必要作出一定調整。一些中心城市為了優(yōu)化空間布局，通過撤縣設區(qū)適度擴展城區(qū)規(guī)模，是落實這一重要部署安排的有力舉措。需要認識到的是，撤縣設區(qū)是為了更好發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，一些人對于縣制消失的擔心是不必要的。我們應當從行政區(qū)劃調整歷程、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的角度，客觀看待部分城市“無縣”的原因和撤縣設區(qū)的背景，避免對行政區(qū)劃調整的誤解。

撤縣設區(qū)或設市是順應城鎮(zhèn)化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一種調整。區(qū)（市）與縣的最大區(qū)別在于，前者采取的是城市管理方式，后者采取的主要是農村管理方式。一些縣特別是大城市、特大城市周邊的縣，城鎮(zhèn)化率已經達到了很高水平，繼續(xù)沿襲農村管理方式已不符合實際需要，不利于當地發(fā)展，撤縣設區(qū)是其提升治理現(xiàn)代化水平、提升地區(qū)管理能力與效率的必然要求。上世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進。最近10多年，撤縣設區(qū)調整的主要目的是提高城鎮(zhèn)管理單元數量與城鎮(zhèn)化水平的匹配程度。從2009年至2019年，我國的市轄區(qū)增加了110個，縣減少了141個；常住人口城鎮(zhèn)化率提高了25.36個百分點，縣的數量僅減少了9.63%。數據表明，從適應城鎮(zhèn)化的角度看，市轄區(qū)數量增長并不多，縣的數量減少也是適度的，市轄區(qū)數量增長幅度與縣的數量減少幅度符合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，并未導致市轄區(qū)與縣的數量失衡。

應當看到，撤縣設區(qū)后形成的“無縣”城市幾乎都是國家經濟中心或重要節(jié)點城市，并未泛化到中小城市。黨的十九大報告提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。黨的十九屆五中全會《建議》強調：“統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設、管理，合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。”當前，城市群日益成為新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和現(xiàn)代化建設的重要載體。將城市群中的核心城市所轄縣改為區(qū)，是落實國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的具體安排。

根據城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，我國城鎮(zhèn)化仍處于擴張期，未來還會有一些中心或節(jié)點城市進入“無縣”行列。特別是在“十四五”時期，為了提升中心城市、都市圈與城市群的帶動作用，需要穩(wěn)妥審慎、有選擇地推進撤縣設區(qū)。就省級行政區(qū)層次而言，管轄范圍偏小、人口集聚不足或經濟總量不大的省會城市，需要積極推進一些城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為區(qū)；而那些省會城市的人口與經濟活動高度集聚的省份，需要著重培育非省會次級中心，以完善區(qū)域城市等級體系，其撤縣設區(qū)的重點應該放在次級中心，不宜通過撤縣設區(qū)繼續(xù)擴大省會城市規(guī)模。鼓勵在重點都市圈和城市群通過撤縣設區(qū)培育中心城市和副中心。需要注意的是，不同類型地區(qū)撤縣設區(qū)的目的與重點各不相同，不能盲目攀比與跟風。各地區(qū)在制定撤縣設區(qū)規(guī)劃時，需要深入論證區(qū)劃調整的必要性、可行性，方案的優(yōu)缺點以及可能存在的風險。各級政府與行政區(qū)劃主管部門在審批行政區(qū)劃調整規(guī)劃時，需要進一步明確并規(guī)范撤縣設區(qū)的政策條件、專家論證制度和批準程序，努力提高城鎮(zhèn)化質量。

總之，一些“無縣”城市的出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結果，撤縣設區(qū)是適應城鎮(zhèn)化進程、落實國家戰(zhàn)略的行政區(qū)劃調整舉措。具有悠久歷史的縣制不會也不可能消失，將撤縣設區(qū)理解為“無縣化”或“無縣時代”是錯誤的。

作者： 張可云，中國人民大學應用經濟學院區(qū)域與城市經濟研究所教授，中國人民大學書報資料中心主任，中國區(qū)域經濟50人論壇成員

（文章來源:《人民日報》理論版 2021-02-08）