本文發(fā)表2014年11月16日人民日報第5版

　　工業(yè)園區(qū)是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作生產(chǎn)區(qū)，包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等。工業(yè)園區(qū)能通過政策引導聚集生產(chǎn)要素、提高集約水平、突出產(chǎn)業(yè)特色、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進工業(yè)化具有重要意義。在經(jīng)濟新常態(tài)下如何促進工業(yè)園區(qū)健康發(fā)展，是亟待破解的重要課題。

　　工業(yè)園區(qū)發(fā)展的成就和經(jīng)驗

　　我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：上世紀80年代至90年代初為示范推廣階段，經(jīng)濟特區(qū)和沿海開放城市率先創(chuàng)立出口加工區(qū)和外商投資區(qū)；上世紀90年代中期到本世紀初為全面建設階段，各地逐步興建起數(shù)千個類型多樣、規(guī)模不一、等級不同的工業(yè)園區(qū)；2010年至今為轉(zhuǎn)型升級階段，工業(yè)園區(qū)發(fā)展重點轉(zhuǎn)向促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、完善功能配套、加強園區(qū)協(xié)作等方面。

　　我國工業(yè)園區(qū)建設最初主要借鑒國外經(jīng)驗，但經(jīng)過幾十年發(fā)展，已基本實現(xiàn)本土化，積累了一些成功經(jīng)驗，如主動引導產(chǎn)業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，解決企業(yè)分散和土地無序開發(fā)等問題；以“五通一平”甚至“七通一平”的基礎(chǔ)設施建設為“先手棋”，利用財政投入、土地出讓和土地抵押貸款等方式籌集資金；加大對工業(yè)園區(qū)招商引資、企業(yè)發(fā)展、共性技術(shù)平臺建設、公共服務等的支持力度，改善“軟環(huán)境”；構(gòu)建政府組織保障機制，成立工業(yè)園區(qū)管委會，從政府有關(guān)職能部門抽調(diào)業(yè)務骨干到管委會任職；成立土地開發(fā)公司，負責工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)、基礎(chǔ)設施投融資、物業(yè)管理等業(yè)務；等等。

　　工業(yè)園區(qū)發(fā)展存在的突出問題

　　我國工業(yè)園區(qū)發(fā)展雖然取得很大成就，但也存在一些問題。在經(jīng)濟發(fā)展從高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變的新常態(tài)下，這些問題顯得更為突出。

　　管理體制存在“兩張皮”的弊端。工業(yè)園區(qū)管委會只代表政府，不能履行立項、土地審批、稅收征管、城建管理、社會服務管理等政府職能，與所在地同級政府在社會服務、土地征用、利益共享、環(huán)境保護等方面易產(chǎn)生分歧，從而使工業(yè)園區(qū)發(fā)展受到牽制。

　　土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率不高。土地投資強度和產(chǎn)出強度偏低，工業(yè)用地利用效率不高，有些工業(yè)園區(qū)開發(fā)甚至演變?yōu)槠髽I(yè)“圈地運動”。一些工業(yè)園區(qū)存在企業(yè)扎堆但聯(lián)系松散的問題，有的工業(yè)園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)缺少服務配套產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)鏈較短，不能形成規(guī)模優(yōu)勢，制約產(chǎn)業(yè)競爭力整體提升。

　　功能配套不足。基礎(chǔ)設施建設存在“重生產(chǎn)、輕生活，重發(fā)展、輕配套”現(xiàn)象，產(chǎn)城關(guān)系被人為割裂，工業(yè)園區(qū)城市功能配套不足，影響投資環(huán)境和居民、從業(yè)者的生活品質(zhì)；一些工業(yè)園區(qū)只是生產(chǎn)“工地”，對共性技術(shù)服務平臺、創(chuàng)新服務網(wǎng)絡、區(qū)域創(chuàng)新體系等重視不足，“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新公地”缺失。

主導產(chǎn)業(yè)低水平同質(zhì)發(fā)展。有的地方政府不顧實際，片面規(guī)劃發(fā)展短平快項目或新興產(chǎn)業(yè)，導致工業(yè)園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)特色不突出，出現(xiàn)低水平、同質(zhì)化、過度發(fā)展，加大了行業(yè)產(chǎn)能過剩風險。

新常態(tài)下工業(yè)園區(qū)健康發(fā)展的對策建議

　　工業(yè)園區(qū)要適應新常態(tài)、實現(xiàn)新發(fā)展，亟須從重數(shù)量擴張的發(fā)展方式向重質(zhì)量提升的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。當前，應努力做好以下工作。

　　深化經(jīng)營管理體制改革。鼓勵地方先行先試，探索“兩個牌子、一套班子”“一個書記、兩個班子”“工業(yè)園區(qū)管委會托管行政區(qū)”，創(chuàng)新行政體制、人事安排、運作模式等，妥善處理工業(yè)園區(qū)派出機構(gòu)與所在地同級政府之間的關(guān)系，建立二者良性互動、協(xié)同發(fā)展的長效機制。探索靈活多樣的工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓方式，改變一次性轉(zhuǎn)讓，探索用以租代售、共有產(chǎn)權(quán)等方式向企業(yè)出讓工業(yè)用地，建立工業(yè)用地（或廠房）產(chǎn)權(quán)交易市場，實施工業(yè)用地績效考核評價，完善工業(yè)用地動態(tài)調(diào)整機制。

　　完善配套設施。吸引社會資本參與，提升工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設施配套能力，解決欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設施欠賬問題；堅持分類引導、因地制宜、產(chǎn)城融合的思路，提升工業(yè)園區(qū)的城市功能，促進傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級。提高政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、園區(qū)服務管理等方面的業(yè)務能力，發(fā)揮市場在主導產(chǎn)業(yè)選擇中的關(guān)鍵作用，鼓勵園區(qū)向精致化、專業(yè)化和集群化方向發(fā)展，做特做優(yōu)做強主導產(chǎn)業(yè)，形成分工合理、相對完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

　　加快示范性園區(qū)建設。把握工業(yè)園區(qū)特色化、高端化、綠色化、信息化的發(fā)展趨勢和正在孕育的產(chǎn)業(yè)變革，從全國遴選一批條件較好的工業(yè)園區(qū)，支持其探索科技、金融、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，加強“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新公地”建設，深化科技創(chuàng)新體制改革。

　　建立國家級管理協(xié)調(diào)機制。推進國家級工業(yè)園區(qū)管理體制改革，逐步建立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅（港）區(qū)、綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等功能性園區(qū)的協(xié)調(diào)機制，加強職能部門之間的政策對接、業(yè)務銜接和聯(lián)動監(jiān)管；簡化國家級工業(yè)園區(qū)行政審批程序，規(guī)范、整合國家級工業(yè)園區(qū)優(yōu)惠政策，帶動地方政府規(guī)范省級及以下各類工業(yè)園區(qū)發(fā)展，努力為工業(yè)園區(qū)創(chuàng)造更加公平、有序和透明的發(fā)展環(huán)境。

（作者：中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長 黃群慧、產(chǎn)業(yè)布局研究室副主任 葉振宇）