“十三五”時期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路是：以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。為什么會形成這樣一個思路？當(dāng)前還面臨哪些問題？下一步我們應(yīng)該怎么走？

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略怎么走過來

　　改革開放初期，為迅速提升我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中央作出讓沿海地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略部署。在沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、我國綜合實(shí)力顯著提升的同時，東部地區(qū)與其他地區(qū)的差距開始拉大，縮小地區(qū)發(fā)展差距作為重要的經(jīng)濟(jì)社會任務(wù)提到面前。從“九五”開始，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的演進(jìn)大體走過了四個階段。

第一階段：縮小地區(qū)差距擺放到中央重要議事日程。

“八五”末期，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距已經(jīng)達(dá)到比較大的程度，對于實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展和保持社會穩(wěn)定都帶來不利影響。為此，1995年9月召開的黨的十四屆五中全會提出，對于東部地區(qū)與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的差距拉大問題，必須認(rèn)真對待、正確處理，應(yīng)當(dāng)把堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小地區(qū)差距作為一條長期堅(jiān)持的重要方針。從“九五”時期開始，中央著手實(shí)施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力。　

第二階段：區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的形成。

基于區(qū)域發(fā)展的具體實(shí)際，1999年提出實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年提出振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略，2006年提出促進(jìn)中部地區(qū)崛起的戰(zhàn)略，并分別制定了相關(guān)政策文件。至此，與鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的戰(zhàn)略一道，形成中央關(guān)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體安排，一般稱為“四大板塊”戰(zhàn)略。

第三階段：“四大板塊”戰(zhàn)略的深化細(xì)化實(shí)化。　　

“四大板塊”戰(zhàn)略一定程度上細(xì)化了區(qū)域政策的地區(qū)指向，在縮小地區(qū)差距方面發(fā)揮著積極的作用。但從地理空間尺度來說，“四大板塊”的劃分仍然偏大，針對性有待增強(qiáng)。“十一五”以來，立足于發(fā)揮各個地方的比較優(yōu)勢，依照適宜的空間尺度研究制定了一系列重大規(guī)劃和區(qū)域政策文件，推進(jìn)“四大板塊”戰(zhàn)略實(shí)施的深化細(xì)化和實(shí)化，也推動宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)從“一刀切”轉(zhuǎn)向分類分區(qū)指導(dǎo)。由此，中西部地區(qū)發(fā)展長期處于落后狀態(tài)的局面被扭轉(zhuǎn)，一批重要的區(qū)域增長極得以形成并發(fā)揮重要支撐作用，一批貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。這一時期，區(qū)域戰(zhàn)略和政策的密集出臺和強(qiáng)力實(shí)施成為一個亮點(diǎn)。得益于此，區(qū)域格局明顯優(yōu)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，贏得各界肯定。

第四階段：黨的十八大以來區(qū)域政策的新發(fā)展。

中央從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)著力促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶。在深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略同時，高瞻遠(yuǎn)矚地提出并推動實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“三大戰(zhàn)略”，取得積極成效。

區(qū)域戰(zhàn)略和政策的發(fā)展突破

黨的十八大以來，我國區(qū)域戰(zhàn)略和政策最重要的一個特征就是把“四大板塊”和“三大戰(zhàn)略”的實(shí)施結(jié)合起來，主要發(fā)展與突破體現(xiàn)在：

著力推動“三大戰(zhàn)略”實(shí)施

“一帶一路”是新時期我國深化對外開放的總體行動綱領(lǐng)，旨在通過共商、共建、共享，強(qiáng)化與沿線國家和地區(qū)的開放與合作，打造利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。3年來，“一帶一路”建設(shè)在探索中前進(jìn)、在合作中開拓、在發(fā)展中完善，從無到有、由點(diǎn)及面，進(jìn)度和成果超出預(yù)期，已有100多個國家和組織參與其中。

　　京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，近3年來取得了一系列進(jìn)展：制定京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要和系列專項(xiàng)規(guī)劃，明確協(xié)同發(fā)展的路徑和方向；積極攻克協(xié)同發(fā)展瓶頸，在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移三個領(lǐng)域?qū)嵭新氏韧黄疲挥行蚴杞獗本┓鞘锥脊δ埽懤m(xù)啟動一批疏解示范項(xiàng)目；合理優(yōu)化空間布局，北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)進(jìn)展順利，等等。

　　長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨東中西三大區(qū)域，具有獨(dú)特優(yōu)勢和巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑧?zhàn)略地位和區(qū)域支撐作用十分重要。長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)核心是解決兩個問題：一是怎么在大保護(hù)的前提下進(jìn)行科學(xué)開發(fā)，二是怎么在發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、比較潛力的過程中加強(qiáng)合作、一體聯(lián)動。　

繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略

深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見和西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素流動和高新產(chǎn)業(yè)集聚，提升基本公共服務(wù)水平，推動資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。全面振興東北地區(qū)老工業(yè)基地，出臺實(shí)施解決近期問題和推動中長期發(fā)展的一系列重要規(guī)劃和政策文件。大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，圍繞建設(shè)“三基地一樞紐”，積極打造支撐平臺，全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移、“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、深化對內(nèi)對外開放等各項(xiàng)工作。積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，加快創(chuàng)新驅(qū)動和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，建立健全國際化管理體制，探索陸海統(tǒng)籌新機(jī)制，更好發(fā)揮全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要引擎和輻射帶動作用。

大力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)

中央把扶貧開發(fā)擺到前所未有的高度，明確政策指向，組織編制《全國“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，研究制定一系列專項(xiàng)規(guī)劃和支持政策；摸清貧困底數(shù)，在全國開展扶貧開發(fā)建檔立卡工作，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識別；　落實(shí)工作責(zé)任，明確中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，22個省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書；提出脫貧路徑，按照因人施策、因地制宜的原則，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。同時，更加重視支持特殊地區(qū)的發(fā)展，繼續(xù)加大對“老少邊窮”地區(qū)的支持力度，促進(jìn)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退、生態(tài)嚴(yán)重退化等困難地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。　

大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體要求，確定年度工作任務(wù)和完成時限，并建立“一本賬”跟蹤督導(dǎo)機(jī)制；推進(jìn)相關(guān)改革，出臺戶籍制度改革、非戶籍人口城市落戶、支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策等一系列改革舉措；制定重大規(guī)劃，長三角城市群規(guī)劃、長江中游城市群規(guī)劃、成渝城市群規(guī)劃、哈長城市群規(guī)劃等陸續(xù)出臺。開展重要試點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)、特色小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村“三權(quán)”分置改革試點(diǎn)全面啟動，特大鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)著手進(jìn)行。　

進(jìn)一步拓展重大平臺建設(shè)

推動建立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、建設(shè)法治化營商環(huán)境等方面，進(jìn)行先行先試。目前，已分3批設(shè)置11個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)；繼續(xù)有序推進(jìn)新區(qū)建設(shè)，國家級新區(qū)已達(dá)到18個。推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展，一批臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的基礎(chǔ)性工作穩(wěn)妥展開；推動設(shè)立國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，積極探索生態(tài)文明建設(shè)的路徑與機(jī)制。此外，開展產(chǎn)城融合示范區(qū)、城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)等功能平臺的建設(shè)。

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展往哪里走

針對區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題和區(qū)域政策制定實(shí)施中存在的薄弱環(huán)節(jié)，新形勢下還需進(jìn)一步完善相關(guān)思路和舉措。

　　區(qū)域政策的地區(qū)指向需進(jìn)一步優(yōu)化。一方面，對20年來區(qū)域政策實(shí)施的空間狀況進(jìn)行全面梳理，深入了解地區(qū)覆蓋情況、支持強(qiáng)度、實(shí)施效果等相關(guān)情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、摸清問題；另一方面，根據(jù)資源稟賦、區(qū)域特點(diǎn)、功能定位、發(fā)展現(xiàn)狀、增長潛力等，把握下一步區(qū)域政策指導(dǎo)的地區(qū)構(gòu)架、重點(diǎn)領(lǐng)域和基本內(nèi)容。

　　積極創(chuàng)新區(qū)域政策。突出重點(diǎn)，在“抓兩頭、帶中間”總體思路下進(jìn)一步把握重點(diǎn)地區(qū)的特點(diǎn)與需求，精細(xì)化實(shí)施對策。科學(xué)施策，全面發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃、政策安排、重大平臺、技術(shù)手段、開放合作等作用，依不同地區(qū)、不同時期、不同問題靈活進(jìn)行策略調(diào)整和工具組合。協(xié)調(diào)聯(lián)動，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會等的積極性，全面運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會援助等手段，推動區(qū)域間開展產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移、重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、重大項(xiàng)目合作建設(shè)等一體化、互動性工作。優(yōu)化方式，著眼于發(fā)揮地區(qū)積極性和創(chuàng)造性，創(chuàng)新財(cái)政、稅收、金融投資政策，從優(yōu)惠性給予轉(zhuǎn)換成促進(jìn)性獎勵。

　　提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性。精準(zhǔn)是區(qū)域政策的生命力。要進(jìn)一步厘清政策的特性，把集中統(tǒng)一的政策指導(dǎo)嚴(yán)格限制在最必要的范圍內(nèi)，各項(xiàng)政策的制定盡可能體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)，在最大限度內(nèi)防止“一刀切”。細(xì)化區(qū)域要素分析，努力做到一區(qū)一策，把“不一樣”作為制定不同區(qū)域政策的基本出發(fā)點(diǎn)。充分發(fā)揮地方的能動性，最大限度賦予地方因地制宜制定政策的權(quán)力，從事權(quán)劃分上促進(jìn)地方?jīng)Q策從實(shí)際出發(fā)，不跟風(fēng)、不搞齊步走。

　　聚力解決地區(qū)分化問題。現(xiàn)在大家都很關(guān)心東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。理性來看，經(jīng)濟(jì)增速有波動是正常的，但速度大幅度下降也確實(shí)會帶來一系列問題。對此，要堅(jiān)持外部支持和內(nèi)部著力聯(lián)動、結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革創(chuàng)新共進(jìn)，市場拓展和品質(zhì)提升并舉，推動經(jīng)濟(jì)止跌回升。通過創(chuàng)新集聚移植等手段，最大限度把握共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共資源普惠的機(jī)遇，促使欠發(fā)達(dá)地區(qū)超越傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建立新型經(jīng)濟(jì)體系。強(qiáng)化政策激勵，促進(jìn)相關(guān)地區(qū)進(jìn)一步發(fā)揮比較優(yōu)勢，增強(qiáng)內(nèi)在跨越發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)域競爭能力。

　　優(yōu)化提升支撐平臺。嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，著力解決依靠平臺裝門面、通過平臺避矛盾、借助平臺促形象等問題，堅(jiān)持把先行先試、示范帶動作為設(shè)立和建設(shè)各類平臺的基本功能。按照區(qū)域發(fā)展總體布局，依據(jù)區(qū)位支撐能力、現(xiàn)實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)、未來增長潛力等，優(yōu)化支撐平臺的類型與布局。把體現(xiàn)國際通則、考慮周邊環(huán)境、解決突出矛盾，作為確立功能平臺先行先試內(nèi)容的基本條件。加強(qiáng)各類平臺和各區(qū)域同類平臺的差異性評估，避免同質(zhì)化或趨同化。科學(xué)總結(jié)各類功能平臺的試驗(yàn)成效，及時推廣可復(fù)制、有效力的成功做法。

　　完善對口幫扶方式。加強(qiáng)人才輸送、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資本投入等手段，促進(jìn)“輸血型幫扶”轉(zhuǎn)向“造血型幫扶”，著力培育被幫扶地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力和條件。著眼于實(shí)行可持續(xù)幫扶，逐步改變一味無償給予的形式，把對口幫扶建立在資源統(tǒng)籌配置、利益共創(chuàng)共享的基礎(chǔ)之上。

　　探索建立科學(xué)的評估體系。以人均GDP、人均可支配收入、人均擁有財(cái)富水平及公共服務(wù)提供水平、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ葹橹黧w，綜合評估區(qū)域現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，形成較為科學(xué)的地區(qū)發(fā)展指標(biāo)評估體系，依此確立國家支持的底線標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持綜合考量、與時俱進(jìn)，不斷完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵，相應(yīng)建立科學(xué)的指標(biāo)體系，適時依此對國家重點(diǎn)扶持地區(qū)進(jìn)行評估，以準(zhǔn)確把握區(qū)域政策的效果、建立支持政策的規(guī)范化退出機(jī)制。

   著力處理好幾個重大關(guān)系

第一，處理好體現(xiàn)國家整體意志和照顧地方實(shí)際需要的關(guān)系。

國家經(jīng)濟(jì)是一個整體，必須基于全局進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)布局、一體推動，但這不意味著可以無視地方的實(shí)際需要。從根本上說，地區(qū)經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分，國民經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展有賴于地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。有鑒于此，國家調(diào)控政策的著眼點(diǎn)首先在于服務(wù)地方，充分發(fā)揮各地方作為國家經(jīng)濟(jì)主體的作用。要高度重視各地的實(shí)際差異和客觀需要，實(shí)施分類指導(dǎo)。中央各部門要積極發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，但這種作用不能損傷而是應(yīng)當(dāng)有利于激發(fā)地方發(fā)展的積極性、創(chuàng)造性和能動性。國家調(diào)控應(yīng)當(dāng)充分考慮地方意愿，兼顧地方需要。宏觀調(diào)控在操作上要注重方式的靈活性和適宜性，更多通過發(fā)展規(guī)劃、配套政策和組合項(xiàng)目等把全局性重大改革發(fā)展戰(zhàn)略和明確的調(diào)控要求，蘊(yùn)含到地方的發(fā)展思路和項(xiàng)目建設(shè)之中。

第二，處理好維護(hù)市場公平競爭與強(qiáng)化特殊地區(qū)支持的關(guān)系。

追求公平正義是社會主義的核心要求。推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須恪守公平公正原則，把其作為制定各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)。同時，繼續(xù)強(qiáng)化對特殊地區(qū)的支持。一要強(qiáng)化對欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是“老少邊窮”地區(qū)的支持。對這些地區(qū)加以支持，既是改變其貧困落后面貌的需要，又是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的需要，既有填平補(bǔ)齊的特點(diǎn)，又有補(bǔ)償還賬的性質(zhì)。二要強(qiáng)化對發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)的支持，這種支持是為了進(jìn)行探索路徑，在政策設(shè)計(jì)上考慮了試驗(yàn)主題的需要和周邊環(huán)境、國際通行做法。　

第三，處理好重點(diǎn)制定實(shí)施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與著力縮小區(qū)域政策單元的關(guān)系。

基于過去工作的基礎(chǔ)和法定事權(quán)劃分，國家主導(dǎo)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)，應(yīng)放到跨省區(qū)、跨大區(qū)域?qū)用妫訌?qiáng)對西部、東北、中部、東部“四大板塊”發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動沿大江、沿大河、沿邊、沿海和沿重要交通干線的經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。理論上說，區(qū)域板塊越細(xì)分，區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)性、針對性就越強(qiáng)，也就越能精準(zhǔn)發(fā)揮各個地方的比較優(yōu)勢，政策效果就越好。就此而言，區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)區(qū)域板塊的細(xì)分狀態(tài)，依事權(quán)由不同層級的政府主體組織編制，而不要由國家包攬起來。當(dāng)然，一些關(guān)乎改革發(fā)展大局的重要功能區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃、方案，盡管在省級區(qū)域內(nèi)，但仍需國家組織和指導(dǎo)制定，這是屬于國家的事權(quán)和職責(zé)。

第四，處理好區(qū)域承擔(dān)國家重大任務(wù)與實(shí)現(xiàn)自身跨越發(fā)展的關(guān)系。

基于全局利益需要，國家必須從各地的資源條件等出發(fā)，統(tǒng)籌進(jìn)行區(qū)域空間布局，特別是產(chǎn)業(yè)布局。這意味著一些地方必須依照國家的統(tǒng)一要求來配置資源，發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)。為此，有必要采取有效措施，確保這些承擔(dān)全局職責(zé)的地區(qū)能夠與其他地區(qū)一樣實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。一方面，各相關(guān)地區(qū)應(yīng)在不影響國家統(tǒng)一空間布局的前提下，充分挖掘自身潛力和有效利用外部條件，努力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和提升經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，國家要推動建立區(qū)際利益平衡機(jī)制，包括建立稀缺資源、重要農(nóng)產(chǎn)品的價格形成和補(bǔ)償機(jī)制以及市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。對那些因承擔(dān)全局職責(zé)而付出代價的地方，要給予合理的補(bǔ)償和必要的支持。