農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。特大城市作為實施中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的第一梯隊，需要承擔(dān)起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的歷史重任。那么，如何理解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？特大城市為什么也要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？面對巨大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模，特大城市如何做到低成本地促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，并與嚴(yán)格控制城市規(guī)模并行不悖？本文試圖就這些問題進行探討。

一、 特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩難困境

　　習(xí)近平總書記“在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話”明確提出，城鎮(zhèn)化主要任務(wù)的第一條就是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。鑒于中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化包括兩個層次的含義：低層次的含義是指基本公共服務(wù)均等化，建立城市基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口的供給機制，初步縮小戶籍人口與外來常住人口享受基本公共服務(wù)的差距；高層次的含義是指推進戶籍制度改革，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，實現(xiàn)城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)一體化。兩個層次的市民化同時在全國差別化地推進，有條件的中小城市以高層次的市民化為主，直接進行開放性的戶籍制度改革；特大城市則通過控制落戶人口來嚴(yán)格限制城市規(guī)模，以低層次的市民化為主要內(nèi)容。

　　矛盾由此產(chǎn)生。如果生硬地理解和落實上述規(guī)劃內(nèi)容，隨著城市規(guī)模的增加，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革的開放性和公平性下降，必將積累中國大城市和特大城市的社會矛盾與沖突，限制其整體的文明與進步。另外，由于上述兩個層次的市民化改革存在內(nèi)在一致性，當(dāng)基本公共服務(wù)全面覆蓋所有外來常住人口時，戶籍失去了承載公共服務(wù)利益的傳統(tǒng)意義，也就相當(dāng)于完成了戶籍制度改革，達到了市民化的高層次階段。正因為如此，特大城市在進行低層次改革時也畏縮不前，一些城市甚至于采取粗暴的行政手段達到“嚴(yán)格控制規(guī)模”的目的，導(dǎo)致一些特大城市戶籍制度改革過程中的公平和文明程度下降。

　　特大城市如何面對嚴(yán)格控制城市規(guī)模和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的兩難選擇是中國尚未破題的戰(zhàn)略課題。
 

二、 為什么特大城市要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　第一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)成為特大城市健康運行的有機組成部分，特大城市已經(jīng)無法剝離流動人口而保持正常運轉(zhuǎn)。比如，北京市外來人口就業(yè)占北京市總就業(yè)的45.3%，其中制造業(yè)占52.1%，服務(wù)業(yè)占46.0%，即便是被視為高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的金融業(yè)也占23.2%，建筑業(yè)更占62.5%。一旦沒有流動人口，特大城市運行將陷入癱瘓。既然如此，特大城市必須承擔(dān)起為長期就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務(wù)，以滿足其生存和發(fā)展的基本需要。

　　第二、特大城市是中國實現(xiàn)“1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的重要空間載體。大城市超前發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律，也被中國城鎮(zhèn)化軌跡一再驗證。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，中國有16個市轄區(qū)常住人口大于500萬以上的特大城市，他們分別是上海、北京、重慶、天津、廣州、深圳、武漢、東莞、成都、佛山、南京、西安、沈陽、杭州、哈爾濱、汕頭。首先，該16個特大城市承載著巨大規(guī)模的城鎮(zhèn)人口存量。2010年，16個特大城市常住人口1.85億，占全國總?cè)丝诘?3.8%，其中市轄區(qū)常住人口1.60億，占全國城鎮(zhèn)人口的23.8%。該16個城市2010年的常住人口比2000年增長了6029萬人，占同期城鎮(zhèn)人口增長的28.6%。其次，16個特大城市是中國遷移人口的主要目的地。2010年16個城市外來常住人口8098.4萬人，占全國流動人口比重高達31.0%；平均每個城市遷入人口506.2萬，比2000年的377.7萬增加了34%。最后，與中小城市相比，特大城市遷移人口的特征是跨省遷移和中青年為主，遷移人口文化水平相對較高，回遷意愿較低，創(chuàng)造性較高，可培訓(xùn)，能創(chuàng)新。所以，沒有特大城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，中國新型城鎮(zhèn)化就無法完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的歷史任務(wù)。

　　第三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體可以創(chuàng)造出其享受公共服務(wù)的價值。筆者以廣州為例，初步概算了廣州市600萬外來常住人口市民化的成本效益，基本結(jié)論是：以20年為市民化的規(guī)劃期限，市民化需要的公共成本占廣州市財政支出的比重由2015年的4.95%逐年上升到2034年的11.4%，而其創(chuàng)造的GDP增量占廣州新增GDP 的比重則由2015年的10.5%上升到2034年的26.6%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造財富增量占新增GDP的比重大于所需公共服務(wù)占財政支出的比重。2035年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)完成后，市民化的成本不再上升，而由于人力資本積累，其創(chuàng)造的GDP占新增GDP的比重仍將會持續(xù)上升。城市化的本質(zhì)是人的發(fā)展，所有人創(chuàng)造力的提高是特大城市經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的核心動力。
 

三、 如何進行特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　第一、充分利用市場力量持續(xù)增加特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可支付健康住宅供給，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本。特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大問題之一在于對市民化成本的過高估計，特別是社會保障和公共住房作為市民化公共成本的兩個最大項目，被嚴(yán)重高估。

　　首先，社會普遍高估了流動人口社會保障公共支出。社會保障支出主體是個人和企業(yè)，不屬于公共支出；同時，以青壯年為主的流動人口的社會保障繳納額遠大于當(dāng)期使用額。也就是說，流動人口被納入城鎮(zhèn)居民社會保障或者職工社會保障，不僅不會增加城市社會保障負(fù)擔(dān)，還會緩解社會保障收支狀況，尤其是緩解養(yǎng)老保險收支狀況。據(jù)測算，廣州市戶籍人口養(yǎng)老保險可能在2018年出現(xiàn)虧空。如果將流動人口納入養(yǎng)老保障體系，該虧空點至少延期10年。

　　其次，對市場為流動人口提供健康住房的能力缺乏認(rèn)知，導(dǎo)致過高估計公共住房支出。我們認(rèn)為，目前政府應(yīng)該承擔(dān)起為所有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共住房的責(zé)任的觀點，是對市場作用缺乏深刻認(rèn)識的結(jié)果。日本是戰(zhàn)后城市化高速發(fā)展過程中公共住房制度比較完備的國家之一，但是在日本的三大都市圈，公共住房比例都不高于15%，其根源就在于充分利用市場的力量，為低收入階層提供可支付健康住房。

　　健康住房是指帶有獨立衛(wèi)生設(shè)施和廚房、能滿足家庭生活私密性的獨立居住空間，是德國19世紀(jì)80年代規(guī)定的一切面向公眾提供住房的基本條件，其也可以作為中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭化遷移后健康生活的基本條件。為了減輕政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化巨大的財政壓力，鼓勵市場提供小面積的中低收入可支付的健康住宅，一方面可增加特大城市新規(guī)劃建設(shè)的商品房中小面積住房的比例。中國在經(jīng)濟下行壓力下，大套間商品房供過于求，但是中低收入可支付的小面積住宅卻結(jié)構(gòu)性短缺。這將形成下一輪房地產(chǎn)新的投資空間，目標(biāo)是使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的中高收入群體實現(xiàn)居者有其屋；另一方面是轉(zhuǎn)變“排斥性”傳統(tǒng)城中村改造理念。在城中村改造過程中，將補償農(nóng)民的合法住房中用于出租的1/2左右的面積用于建設(shè)小面積健康住宅，出租給中等收入和中低收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這樣的面積各地不等，每戶可提供的出租房屋面積大約在100-180平方米之間，可以提供4-6套可支付健康住房。根據(jù)我們對北京市海淀區(qū)和廣州市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購買力及其市場住房價格的調(diào)研，如果充分利用上述兩個市場，分別可能解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口20%和60%的可支付健康住房問題。只有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最低收入20%群體無法以任何市場形式實現(xiàn)可支付健康住房，這才需要政府彌補市場不足，為其提供公共住房。如此，中國大致可以形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可支付健康住房2∶6∶2的供給格局，大幅度降低特大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本壓力。

　　第二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移家庭化，家庭生活社區(qū)化，公共服務(wù)均等化，人力資源資本化，完成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間流動和社會流動，促進城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)一體化。通過上述健康住房供給制度的安排，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以逐步居住到健康住房，為居家生活提供了基礎(chǔ)條件。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以實現(xiàn)帶家眷遷移，解決中國長期以來流動人口“妻離子散”的狀態(tài)。另外，健康住房都與戶籍居民融合在同一社區(qū)，特大城市可以據(jù)此以社區(qū)為單元，提供均等化的公共服務(wù)，以此實現(xiàn)公共服務(wù)均等化；同時建立學(xué)習(xí)型社區(qū)和學(xué)習(xí)型城市，建立多層級全覆蓋的產(chǎn)業(yè)工人技術(shù)職稱晉升制度，使愿意學(xué)習(xí)的居民通過學(xué)習(xí)和努力就可以達到晉升技術(shù)級別，提高工資收入，提高生活質(zhì)量。一旦形成全民學(xué)習(xí)發(fā)展的社會氛圍，一個“人人創(chuàng)新”的創(chuàng)新型城市時代就會真正到來，這是中國現(xiàn)代化最重要的戰(zhàn)略支撐。

　　第三、特大城市規(guī)模控制與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并行不悖。控制特大城市人口規(guī)模是世界性課題。根據(jù)城市化規(guī)律及發(fā)達國家經(jīng)驗，控制特大城市規(guī)模首先要跳出特大城市，要著眼于全國層面。通過全國性公共服務(wù)均等化，中小城市、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是在各地區(qū)城市群和中心城市充分投資建設(shè)中高端醫(yī)院、學(xué)校等生活性基礎(chǔ)設(shè)施，以及博物館、文化館、藝術(shù)館等文化性基礎(chǔ)設(shè)施，吸引企業(yè)家在全國各層級城市投資，擴大各層級城市就業(yè)機會，吸引各地區(qū)特別是中西部地區(qū)省份人口就地城鎮(zhèn)化，減少向特大城市的跨區(qū)域聚集。其次，在特大城市層面，通過建立工業(yè)用地市場化機制，提高制造業(yè)發(fā)展門檻，嚴(yán)格控制特大城市（包括郊區(qū)縣）勞動密集型低端制造業(yè)的發(fā)展，以此控制特大城市的基礎(chǔ)就業(yè)規(guī)模，以達到嚴(yán)格控制城市規(guī)模的目的；同時高端制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)都對勞動力素質(zhì)有較高的要求，特大城市必須同時為在本城市勞動力市場上（包括傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)市場）有競爭能力的勞動力及其家屬提供全面的基本公共服務(wù)，促進其市民化進程。

　　作者簡介：葉裕民，中國人民大學(xué)教授、新型城鎮(zhèn)化協(xié)同創(chuàng)新中心公共政策平臺首席專家