農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受到的基本公共服務(wù)差距，儼然已構(gòu)成城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容。近日發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020年）》明確指出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化過程中公共物品的有效供給，是促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的保障。防止快速城鎮(zhèn)化過程中公共物品的供給不足，創(chuàng)新公共物品提供的靈活機制，破除妨礙公共物品提供的制度性障礙，是新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的重要問題。

    公共物品的供給歷來是經(jīng)濟學(xué)難題

城鎮(zhèn)化是伴隨經(jīng)濟發(fā)展而形成的一個自然過程，城鎮(zhèn)化過程中需要提供大量的公共物品以滿足“新城鎮(zhèn)居民”和城市規(guī)模擴張的外在需求，而公共物品的供給歷來是經(jīng)濟學(xué)難題。公共物品通常具有非競爭性和非排他性的特征，非競爭性是指一個人對該物品的使用不影響他人對該物品的使用程度，非排他性是指一個人對該物品使用無法阻止其他人使用。公共物品往往會出現(xiàn)供給不足的情形，供給不足的根源在于市場的失靈，依靠市場機制解決公共物品面臨著定價和收費的難題：如果按照邊際成本定價，增加一個公共物品的使用者而增加的邊際成本為零，因此即使收費，收費也應(yīng)該為零才符合經(jīng)濟效率；如果按照平均成本定價又面臨著平均成本無法核算的困境，同樣，即便能夠準確核算出其平均成本，由于收費的困難，成本的分擔(dān)也是一個難題。

　城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、義務(wù)教育等都具有公共物品屬性，因而其供給也面臨著諸多難題。然而，公共物品的私人供給也并非沒有先例，只要有合理的制度安排，公共物品由私人提供可能更有效率。城鎮(zhèn)化過程中的公共物品，有的雖具有公共物品屬性，但在供給過程中同樣出現(xiàn)了私人供給模式且更有效率。

  誰來提供城鎮(zhèn)化過程中的公共物品

傳統(tǒng)觀點認為，公共物品就應(yīng)當由政府、靠財政來提供。公共物品是否一定要由政府提供？調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中公共物品的供給存在多種方式，并非全部由政府來買單。

　成都市城鎮(zhèn)化過程中的新農(nóng)村建設(shè)實踐表明，政府、農(nóng)民集體以及社會資本都可能成為公共物品的提供者。成都市在新農(nóng)村建設(shè)中，引入市場化運作機制，在農(nóng)村集體建設(shè)用地整理后，持有土地指標的農(nóng)民以入股方式成立村資產(chǎn)管理公司。資產(chǎn)管理公司則可以通過銀行借貸、村民自籌經(jīng)費等方式進行新農(nóng)村項目建設(shè)。相關(guān)配套的道路、水網(wǎng)、電網(wǎng)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)約占土地整理項目所有資金需求的15%~25%左右，也是一筆不小的支出。有的村莊可以完全利用土地指標增值收益自行解決資金需求，政府補貼建設(shè)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的額度通常都比較小。有的村資產(chǎn)管理公司通過吸引社會資金參與，將新農(nóng)村建設(shè)移交至社會資本，同時社會資本獲得部分土地節(jié)余指標用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這種方式下，村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也由社會資本進行投資，有的村在新居建設(shè)完成、配套公共基礎(chǔ)設(shè)施完善后還有額外經(jīng)濟收益，并不需要政府進行投資和補貼。

　當然，政府在新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供上也有著不可替代的作用，尤其是在土地利用規(guī)劃方面：成都“十分鐘生產(chǎn)生活圈”理念下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供，使得農(nóng)民在公共服務(wù)的享受上與城市居民差距越來越小。黨的十八大報告指出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。而如今土地整理過程中，農(nóng)民分攤的土地增值收益仍非常低，經(jīng)濟成果的分享和成本的分擔(dān)明顯不對稱。在低分配比例的情況下，新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多數(shù)尚可由村集體提供，那么提高農(nóng)民土地增值收益比例后，可以推斷新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不會面臨供給不足的困境。新農(nóng)村硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以作為一個獨立產(chǎn)品打包進入新農(nóng)村建設(shè)項目，并利用土地指標換取建設(shè)資金，因此可以很好地利用市場機制來解決。

　“軟”公共物品提供，則大多數(shù)是以政府為主體，如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會救助等，因為這些公共物品無法分割或整合，仍需要政府介入以統(tǒng)籌安排。在城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)當如何提供這些“軟”公共物品以滿足需要呢？這些“軟”公共物品，有一個重要的特征是與戶籍緊密相關(guān)，“新城鎮(zhèn)居民”無法公平享受到此類公共物品，面臨的可能只是一個身份上的障礙。成都市轄區(qū)范圍內(nèi)建立戶籍、居住一元化管理，消除城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)上的差距，為“軟”公共物品的供給提供了思路：消除依附在戶籍上的差距是關(guān)鍵，而不需要重新對“新城鎮(zhèn)居民”設(shè)計公共服務(wù)體系，進一步制造不平等。

  城鎮(zhèn)化過程中公共物品供給模式新探索

　城市的規(guī)模擴張，也面臨公共物品供給不足難題。提供公共物品，也要全面衡量成本與收益，這是基本的經(jīng)濟學(xué)邏輯。城鎮(zhèn)化實踐中，在降低公共物品供給成本上，地方政府也在不斷探索，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方的經(jīng)驗值得研究和借鑒。

　成都市公共物品的標準化供給模式。為滿足農(nóng)村中小學(xué)校、衛(wèi)生室需求，成都市財政補貼不斷向農(nóng)村傾斜，采用標準化建設(shè)模式，在全市范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的設(shè)計方案進行建設(shè)。這里標準化有兩層意思：首先是“內(nèi)在標準化”，建設(shè)質(zhì)量和配套設(shè)施達到相應(yīng)的規(guī)范和要求；然后是“外在標準化”，建筑方案采用同一套設(shè)計標準。通過標準化公共產(chǎn)品，政府按照同一份規(guī)劃而不是各自規(guī)劃進行校舍、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時還可以利用規(guī)模優(yōu)勢進行統(tǒng)一招標、材料采購、社會管理，從而降低交易成本，更有效率地提供公共產(chǎn)品。

　河南駐馬店市公共物品供給中的成本分擔(dān)新模式。駐馬店是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，因財政收入水平有限，不能像工業(yè)化城市那樣完全依靠財政提供公共物品。在這樣的約束下，對公共物品建設(shè)成本進行合理分攤是一個有效的方式。以圖書館為例，駐馬店市圖書館是駐馬店市委、市政府與黃淮學(xué)院共同建設(shè)的，建設(shè)成本采取共同分攤模式。許多地方的市圖書館建設(shè)后面臨著利用率不高的問題，一定程度上出現(xiàn)了過度供給問題，而與高校共建圖書館則可以有效避免這一問題。同時，圖書館建成后，也不需要專門聘用管理人員，圖書館的維護和運營可以交給高校來運作。這給我們的啟示是，對于這類具有公共物品屬性、但非純公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施，如圖書館、公共體育館、文化館，可以在建設(shè)前優(yōu)先規(guī)劃設(shè)計，結(jié)合公共物品的主要使用人群或相應(yīng)機構(gòu)，進行建設(shè)成本和維護費用的分攤。

  優(yōu)化城鎮(zhèn)化中公共物品供給的制度設(shè)計

　界定不同層級政府在不同的公共物品供給上的資金分配及供給優(yōu)先次序。中央政府和地方政府在公共物品供給上也存在一些內(nèi)在沖突，地方政府要承擔(dān)中央政府公共物品供給的部分職能。如國家糧食安全作為全國范圍內(nèi)的公共物品，應(yīng)由中央政府完成供給，但作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的地方政府需要將地方公共物品的供給讓位于這一重大戰(zhàn)略，從而擠壓了地方政府由發(fā)展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展工業(yè)的空間。面對公共物品供給中的現(xiàn)實沖突，中央政府對地方政府服務(wù)于公共物品供給的努力沒有足夠的激勵措施，制度的缺乏在一定程度上制約著公共物品的供給能力。所以，不同層次公共物品的供給需要設(shè)計一套相應(yīng)制度來界定不同層級政府在公共物品供給中的義務(wù)和沖突補償措施。

　建立和完善公共物品供給成本分擔(dān)機制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上級政府財政補貼公共物品供給的一些措施還不夠靈活。如有的省級政府為了鼓勵地市級政府積極提供公共物品而制定規(guī)則，由市級財政全額負擔(dān)建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以獲得省級政府一定額度的財政補貼。但若市級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在第三方共擔(dān)成本，則無法享受該補貼。在公共物品的供給中，有第三方共擔(dān)成本是有效提供公共物品的方式，但類似上述非靈活的制度卻降低了政府與第三方共擔(dān)成本的意愿。事實上，應(yīng)當根據(jù)不同公共物品屬性，鼓勵公共物品供給過程中政府、社會、企業(yè)和個人進行合理的成本分擔(dān)。像國防建設(shè)等純公共物品應(yīng)由政府來提供；像圖書館、體育館等具有“俱樂部”特征的準公共物品，則要鼓勵政府與相關(guān)機構(gòu)共建；像城鎮(zhèn)化過程中新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等能夠通過市場機制來解決的，應(yīng)當鼓勵社會資本參與公共物品供給。

文章來源：學(xué)習(xí)時報