農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受到的基本公共服務(wù)差距，儼然已構(gòu)成城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容。近日發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020年）》明確指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化過程中公共物品的有效供給，是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的保障。防止快速城鎮(zhèn)化過程中公共物品的供給不足，創(chuàng)新公共物品提供的靈活機(jī)制，破除妨礙公共物品提供的制度性障礙，是新型城鎮(zhèn)化迫切需要解決的重要問題。

    公共物品的供給歷來是經(jīng)濟(jì)學(xué)難題

城鎮(zhèn)化是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的一個(gè)自然過程，城鎮(zhèn)化過程中需要提供大量的公共物品以滿足“新城鎮(zhèn)居民”和城市規(guī)模擴(kuò)張的外在需求，而公共物品的供給歷來是經(jīng)濟(jì)學(xué)難題。公共物品通常具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人對(duì)該物品的使用不影響他人對(duì)該物品的使用程度，非排他性是指一個(gè)人對(duì)該物品使用無(wú)法阻止其他人使用。公共物品往往會(huì)出現(xiàn)供給不足的情形，供給不足的根源在于市場(chǎng)的失靈，依靠市場(chǎng)機(jī)制解決公共物品面臨著定價(jià)和收費(fèi)的難題：如果按照邊際成本定價(jià)，增加一個(gè)公共物品的使用者而增加的邊際成本為零，因此即使收費(fèi)，收費(fèi)也應(yīng)該為零才符合經(jīng)濟(jì)效率；如果按照平均成本定價(jià)又面臨著平均成本無(wú)法核算的困境，同樣，即便能夠準(zhǔn)確核算出其平均成本，由于收費(fèi)的困難，成本的分擔(dān)也是一個(gè)難題。

　城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、義務(wù)教育等都具有公共物品屬性，因而其供給也面臨著諸多難題。然而，公共物品的私人供給也并非沒有先例，只要有合理的制度安排，公共物品由私人提供可能更有效率。城鎮(zhèn)化過程中的公共物品，有的雖具有公共物品屬性，但在供給過程中同樣出現(xiàn)了私人供給模式且更有效率。

  誰(shuí)來提供城鎮(zhèn)化過程中的公共物品

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公共物品就應(yīng)當(dāng)由政府、靠財(cái)政來提供。公共物品是否一定要由政府提供？調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中公共物品的供給存在多種方式，并非全部由政府來買單。

　成都市城鎮(zhèn)化過程中的新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐表明，政府、農(nóng)民集體以及社會(huì)資本都可能成為公共物品的提供者。成都市在新農(nóng)村建設(shè)中，引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，在農(nóng)村集體建設(shè)用地整理后，持有土地指標(biāo)的農(nóng)民以入股方式成立村資產(chǎn)管理公司。資產(chǎn)管理公司則可以通過銀行借貸、村民自籌經(jīng)費(fèi)等方式進(jìn)行新農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)。相關(guān)配套的道路、水網(wǎng)、電網(wǎng)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)約占土地整理項(xiàng)目所有資金需求的15%~25%左右，也是一筆不小的支出。有的村莊可以完全利用土地指標(biāo)增值收益自行解決資金需求，政府補(bǔ)貼建設(shè)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的額度通常都比較小。有的村資產(chǎn)管理公司通過吸引社會(huì)資金參與，將新農(nóng)村建設(shè)移交至社會(huì)資本，同時(shí)社會(huì)資本獲得部分土地節(jié)余指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這種方式下，村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也由社會(huì)資本進(jìn)行投資，有的村在新居建設(shè)完成、配套公共基礎(chǔ)設(shè)施完善后還有額外經(jīng)濟(jì)收益，并不需要政府進(jìn)行投資和補(bǔ)貼。

　當(dāng)然，政府在新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供上也有著不可替代的作用，尤其是在土地利用規(guī)劃方面：成都“十分鐘生產(chǎn)生活圈”理念下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提供，使得農(nóng)民在公共服務(wù)的享受上與城市居民差距越來越小。黨的十八大報(bào)告指出，要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。而如今土地整理過程中，農(nóng)民分?jǐn)偟耐恋卦鲋凳找嫒苑浅５停?jīng)濟(jì)成果的分享和成本的分擔(dān)明顯不對(duì)稱。在低分配比例的情況下，新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多數(shù)尚可由村集體提供，那么提高農(nóng)民土地增值收益比例后，可以推斷新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不會(huì)面臨供給不足的困境。新農(nóng)村硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以作為一個(gè)獨(dú)立產(chǎn)品打包進(jìn)入新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，并利用土地指標(biāo)換取建設(shè)資金，因此可以很好地利用市場(chǎng)機(jī)制來解決。

　“軟”公共物品提供，則大多數(shù)是以政府為主體，如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)救助等，因?yàn)檫@些公共物品無(wú)法分割或整合，仍需要政府介入以統(tǒng)籌安排。在城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)當(dāng)如何提供這些“軟”公共物品以滿足需要呢？這些“軟”公共物品，有一個(gè)重要的特征是與戶籍緊密相關(guān)，“新城鎮(zhèn)居民”無(wú)法公平享受到此類公共物品，面臨的可能只是一個(gè)身份上的障礙。成都市轄區(qū)范圍內(nèi)建立戶籍、居住一元化管理，消除城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)上的差距，為“軟”公共物品的供給提供了思路：消除依附在戶籍上的差距是關(guān)鍵，而不需要重新對(duì)“新城鎮(zhèn)居民”設(shè)計(jì)公共服務(wù)體系，進(jìn)一步制造不平等。

  城鎮(zhèn)化過程中公共物品供給模式新探索

　城市的規(guī)模擴(kuò)張，也面臨公共物品供給不足難題。提供公共物品，也要全面衡量成本與收益，這是基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，在降低公共物品供給成本上，地方政府也在不斷探索，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方的經(jīng)驗(yàn)值得研究和借鑒。

　成都市公共物品的標(biāo)準(zhǔn)化供給模式。為滿足農(nóng)村中小學(xué)校、衛(wèi)生室需求，成都市財(cái)政補(bǔ)貼不斷向農(nóng)村傾斜，采用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)模式，在全市范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行建設(shè)。這里標(biāo)準(zhǔn)化有兩層意思：首先是“內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)化”，建設(shè)質(zhì)量和配套設(shè)施達(dá)到相應(yīng)的規(guī)范和要求；然后是“外在標(biāo)準(zhǔn)化”，建筑方案采用同一套設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。通過標(biāo)準(zhǔn)化公共產(chǎn)品，政府按照同一份規(guī)劃而不是各自規(guī)劃進(jìn)行校舍、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)還可以利用規(guī)模優(yōu)勢(shì)進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)、材料采購(gòu)、社會(huì)管理，從而降低交易成本，更有效率地提供公共產(chǎn)品。

　河南駐馬店市公共物品供給中的成本分擔(dān)新模式。駐馬店是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，因財(cái)政收入水平有限，不能像工業(yè)化城市那樣完全依靠財(cái)政提供公共物品。在這樣的約束下，對(duì)公共物品建設(shè)成本進(jìn)行合理分?jǐn)偸且粋�(gè)有效的方式。以圖書館為例，駐馬店市圖書館是駐馬店市委、市政府與黃淮學(xué)院共同建設(shè)的，建設(shè)成本采取共同分?jǐn)偰Ｊ健ＴS多地方的市圖書館建設(shè)后面臨著利用率不高的問題，一定程度上出現(xiàn)了過度供給問題，而與高校共建圖書館則可以有效避免這一問題。同時(shí)，圖書館建成后，也不需要專門聘用管理人員，圖書館的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)可以交給高校來運(yùn)作。這給我們的啟示是，對(duì)于這類具有公共物品屬性、但非純公共物品的基礎(chǔ)設(shè)施，如圖書館、公共體育館、文化館，可以在建設(shè)前優(yōu)先規(guī)劃設(shè)計(jì)，結(jié)合公共物品的主要使用人群或相應(yīng)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行建設(shè)成本和維護(hù)費(fèi)用的分?jǐn)偂?/SPAN>

  優(yōu)化城鎮(zhèn)化中公共物品供給的制度設(shè)計(jì)

　界定不同層級(jí)政府在不同的公共物品供給上的資金分配及供給優(yōu)先次序。中央政府和地方政府在公共物品供給上也存在一些內(nèi)在沖突，地方政府要承擔(dān)中央政府公共物品供給的部分職能。如國(guó)家糧食安全作為全國(guó)范圍內(nèi)的公共物品，應(yīng)由中央政府完成供給，但作為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的地方政府需要將地方公共物品的供給讓位于這一重大戰(zhàn)略，從而擠壓了地方政府由發(fā)展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展工業(yè)的空間。面對(duì)公共物品供給中的現(xiàn)實(shí)沖突，中央政府對(duì)地方政府服務(wù)于公共物品供給的努力沒有足夠的激勵(lì)措施，制度的缺乏在一定程度上制約著公共物品的供給能力。所以，不同層次公共物品的供給需要設(shè)計(jì)一套相應(yīng)制度來界定不同層級(jí)政府在公共物品供給中的義務(wù)和沖突補(bǔ)償措施。

　建立和完善公共物品供給成本分擔(dān)機(jī)制。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼公共物品供給的一些措施還不夠靈活。如有的省級(jí)政府為了鼓勵(lì)地市級(jí)政府積極提供公共物品而制定規(guī)則，由市級(jí)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以獲得省級(jí)政府一定額度的財(cái)政補(bǔ)貼。但若市級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在第三方共擔(dān)成本，則無(wú)法享受該補(bǔ)貼。在公共物品的供給中，有第三方共擔(dān)成本是有效提供公共物品的方式，但類似上述非靈活的制度卻降低了政府與第三方共擔(dān)成本的意愿。事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同公共物品屬性，鼓勵(lì)公共物品供給過程中政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行合理的成本分擔(dān)。像國(guó)防建設(shè)等純公共物品應(yīng)由政府來提供；像圖書館、體育館等具有“俱樂部”特征的準(zhǔn)公共物品，則要鼓勵(lì)政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)共建；像城鎮(zhèn)化過程中新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等能夠通過市場(chǎng)機(jī)制來解決的，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共物品供給。

文章來源：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)