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新城脫離需求過多就會出現(xiàn)“鬼城”
作者:未知 文章來源:南方都市報 點擊數(shù):2399 更新時間:2013-8-15 11:15:40

中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍曾參與國內(nèi)多個地方政府的新區(qū)規(guī)劃決策咨詢工作,日前他在接受南方都市報專訪時說起他親眼見過的地方規(guī)劃新城的案例,大有恨鐵不成鋼的感覺,他曾建議某地方政府不要急于建新城,培育好產(chǎn)業(yè)形成人口聚集后再開發(fā),但這個建議當時沒被采納,結(jié)果導致目前新城開發(fā)的擱置。楊保軍說:“一些地方政府急于求成,為了追求G D P,忽略了城市發(fā)展的基本規(guī)律。”

 

地方政府、開發(fā)商、銀行樂于造新城

 

南都:地方政府在城鎮(zhèn)化進程中一直樂于造新城,如何看待這種造城沖動?是什么機制造成我國城市的擴張傾向?

楊保軍:在過去,最積極推動城鎮(zhèn)化的正是關(guān)注土地城鎮(zhèn)化和資本城鎮(zhèn)化的三大群體,就是地方政府、開發(fā)商和銀行。土地城鎮(zhèn)化是地方政府進行的,這和我們的稅制有關(guān)系,我們的稅制是在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)獲得稅收的,而西方則是通過不動產(chǎn)獲得稅收的。因此西方會關(guān)心人,你在不在我這里安家落戶關(guān)系到政府的收稅。而我們則關(guān)心工廠,關(guān)心生產(chǎn)流通領(lǐng)域,只要有人來打工、消費,政府就能獲得稅收,至于你這個人住不住下來沒有關(guān)系。所以很多人在這里從事城市的生產(chǎn)活動,但他不是城市人,因為沒有從他們身上獲取稅收的機會。土地財政是我國獨特的現(xiàn)象,只要政府以相對低的價格征到土地,就可以通過一定的基礎(chǔ)設施投入出讓土地,出讓的越多,收益就越多,就越能做政府想做的事情。

開發(fā)商剛好是要用空間生產(chǎn)來完成資本循環(huán)的過程,因此開發(fā)商的愿望和政府的愿望是高度一致的。

銀行最愿意發(fā)放的貸款也是和土地城鎮(zhèn)化相關(guān)。如果是創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域,風險很大,如果做制造業(yè),利潤很低,銀行都不愿意貸款。但是運營土地,有地方政府擔保,再加上我國這些年經(jīng)濟增長,城市人也有很多住房需求,銀行把資本投入到房地產(chǎn)領(lǐng)域風險相對小。

總體來看,我國城市的發(fā)展還是處于青壯年期,處于城市發(fā)展的快速時期,城鄉(xiāng)人口的流動資源匹配狀況還不穩(wěn)定,未來二三十年我們的城市還是會增加。因此大家都想抓住這個機會擴張,這就是政府樂于造城的原因。

南都:通過土地財政的模式運營新城已經(jīng)成為我國造城運動的普遍形式,有的城市地方負責人說不用擔心債務問題,賣地就能還錢,你怎么看這種現(xiàn)象?

楊保軍:這是被誤解的城市運營的一種方式,確實好多城市走的都是這條道路。有的政府推進城市建設本意是好的,但確實和實際的財力大大不相稱。他們提出的所謂創(chuàng)新,就是建立融資平臺,作為政府的投資公司。根據(jù)法律,土地是可以作為抵押的,但這個土地一定是已經(jīng)到手的土地,付完了征地拆遷的費用,真正被政府儲備起來的土地。但現(xiàn)在有的地方政府連征地的錢都沒有,規(guī)劃一下新城區(qū)就說這片土地要開發(fā)了,就去銀行融資貸款去了,承諾新區(qū)開發(fā)后用土地出讓金償還債務。這就蘊藏了很多危機,與實際需求脫節(jié)。

 

“鬼城”是因為沒有考慮到城鎮(zhèn)化需求

 

南都:回顧過去各地的造城運動,有的新城缺乏產(chǎn)業(yè)支撐成為“睡城”,有的新城在房地產(chǎn)泡沫中淪為“鬼城”,還有的新城定位不清,發(fā)展緩慢,請問我國以往新城規(guī)劃建設主要存在的問題有哪些?

楊保軍:健康的城鎮(zhèn)化要有需求。現(xiàn)在之所以出現(xiàn)一些造城運動,就是脫離了這個需求。空間生產(chǎn)過頭了,脫離社會實際需求過多了,就會出現(xiàn)“鬼城”。開發(fā)商不關(guān)心你買了房子之后住不住進去,只關(guān)心你買沒買,即使只有20%的人入住,也無所謂,只要交了錢他就不管了。任何生產(chǎn)和需求的背離時間太長,就會產(chǎn)生問題,等于是在浪費資源,而我們資源本來就緊缺。造城運動并不考慮市場的實際需要,是為了完成G D P增長和資本的循環(huán)才出現(xiàn)的。

南都:現(xiàn)在有很多城市急于建大量的新城,例如有的城市同時推出多個新城的規(guī)劃,同時推進多個區(qū)域板塊的建設,短時期內(nèi)建造大量的新城帶來的危害和不利因素是什么?

楊保軍:不利的因素就是可能一個都建不成。城市發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們,要根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展的需要來建設,要集中力量,開發(fā)一片,收效一片,成熟一片,然后再開發(fā),這樣滾動進行。但現(xiàn)在因為借助了融資平臺,有些地方就開始等不及、搶速度,就出現(xiàn)了一種現(xiàn)象,就是開而不發(fā)。開了一片,就會發(fā)現(xiàn)永遠是不溫不火的,老百姓住不進去,也在抱怨。現(xiàn)在的城市建設太浮躁了,急功近利。

例如北京當時規(guī)劃時,我就說,解決北京的問題就是要集中力量來建一片新城。把新城的環(huán)境建造得比老北京舒適,郊區(qū)房價又低才會吸引人過去。北京當時沒有聽,因為每個區(qū)都要發(fā)展嘛。我說依照你的財力,最多建兩個,建三個就失敗了。但是北京建了七個新城,結(jié)果現(xiàn)在一個都沒發(fā)展起來,不能把人吸引過去。吸引過去是人主動被吸引過去,如果是被動地被趕到新城區(qū)就會有抱怨。這方面英國倫敦附近的凱恩斯新城很典型,那里的新城區(qū)建設很好,有很多時尚的東西。在英國,如果有人問你住在那里,說我住凱恩斯,那么別人就會想你太太一定很時尚,有一種自豪感。我們這里一說起來你住哪,住通州,哦,那是因為買不起市里的房子,才住在那邊,沒有歸屬感。

 

新城動輒上百平方公里完全脫離常識

 

南都:觀察這幾年來地方造城的實際情況,地方在城市規(guī)劃和建設中普遍表現(xiàn)出求大、求洋氣、求氣派。

楊保軍:沒錯。這個大不是一般的大,是脫離常識的大。比如河北省的曹妃甸新城區(qū)上千平方公里,這是難以理解的。上世紀八十年代,深圳批了86平方公里,這是舉國家之力。現(xiàn)在一個城市,還不是一線城市,動不動就要上百平方公里,這完全脫離常識,一開始就能知道結(jié)局了。曹妃甸規(guī)劃時,我們給當?shù)亟ㄗh,不要建新城,現(xiàn)在就應該把產(chǎn)業(yè)搞起來。因為鋼鐵和石化產(chǎn)業(yè)是資本密集型和技術(shù)密集型的,產(chǎn)值雖然很高,但是并不必然產(chǎn)生人口集聚的需求。等十年之后生產(chǎn)線上延展出來加工貿(mào)易和服務后才會產(chǎn)生人口集聚,根據(jù)這個需要,再完善城市功能,這是循序漸進的。所以政府規(guī)劃新城區(qū),預置一塊土地就可以了。但他們說不行,現(xiàn)在就建。地方政府急于求成,為了追求G DP,忽略了城市發(fā)展的基本規(guī)律。

南都:很多時候規(guī)劃專家給地方政府提意見并沒有受重視,怎樣才能使地方政府轉(zhuǎn)變一下思路和理念,更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化?

楊保軍:現(xiàn)在地方政府一把手的權(quán)力太大,不受限制,一把手決定了地方的發(fā)展。只有一把手聽你的,這個城市才能聽你的。還有一個是決策機制,如何能做到科學決策、集體決策。本來城市發(fā)展應該建立一個發(fā)展委員會之類的。不過地方一把手覺得專家們干預到了他們的決策,就會選擇性地屏蔽專家了。

南都:我們觀察到,地方政府一換屆,就會容易出現(xiàn)規(guī)劃上的換屆,比如上一屆領(lǐng)導喜歡做這個新城,下一屆領(lǐng)導更重視另一個新城。

楊保軍:這純粹是一種折騰,而且是有意的,就是你上一屆做的事情,我這一屆絕不做,就是要體現(xiàn)我的新思路,新想法。城市是人民的,官員是流水的兵,要把一個城市搞好,需要一種堅持,持之以恒,“羅馬不是一天建成的”,需要一代代的努力,而且要有一個前進的方向,做得少一點,慢一點都是沒有關(guān)系的,但是盡量少出錯。

解決這個問題有兩種辦法:第一,如果要聽領(lǐng)導的,那這個領(lǐng)導就不能調(diào)來調(diào)去的,要在一個城市10年甚至20年,比如巴西的庫里蒂巴,選舉了一個規(guī)劃師當市長,看準了城市方向建設五年效果很好,當?shù)厥忻窭^續(xù)選舉他做市長,10年后城市發(fā)展越來越好,人口由原先的40萬人發(fā)展到今天的200多萬人,聯(lián)合國還把這座城市推薦為可持續(xù)發(fā)展的典范,這任市長一共干了20年。第二種辦法,如果市長經(jīng)常更換,那就要聽規(guī)劃委員會的,根據(jù)規(guī)劃的方向來實施,實施未完成不要緊,下一屆換屆繼續(xù)按著實施來進行。最怕的就是官員既呆的時間不長,還喜歡自己做主。

 

人物簡介

 

楊保軍:中國城市規(guī)劃設計研究院副院長、總規(guī)劃師,教授級城市規(guī)劃師,中國城市規(guī)劃學會常務理事,中國土地學會常務理事。楊保軍曾主持完成過多項區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市設計等不同類型的項目;主持或參與完成了多項研究項目,如北京申奧選址研究、珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展研究等。

 

文章來源:南方都市報

文章錄入:qinyujia    責任編輯:qinyujia 
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