盧鋒：當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策反思

近一段時(shí)期以來，我國體制轉(zhuǎn)型面臨新困難，關(guān)鍵領(lǐng)域深層改革滯后，妨礙市場(chǎng)機(jī)制調(diào)結(jié)構(gòu)作用充分發(fā)揮。大量繁復(fù)的產(chǎn)業(yè)政策，給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行編織了一張巨大管制之網(wǎng)，在一些方面對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生不利影響。分析我國產(chǎn)業(yè)政策特點(diǎn)，反思其利弊，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)其進(jìn)行改革調(diào)整，是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要課題。

　　我國產(chǎn)業(yè)政策具有多方面特點(diǎn)。首先是管得較寬。投資主管部門制訂范圍廣泛的產(chǎn)業(yè)政策目錄，對(duì)幾十個(gè)行業(yè)和數(shù)以千種產(chǎn)品投資，采用“鼓勵(lì)、限制、禁止”三種措施加以規(guī)制。其他部門也有各自或長或短的審批清單。這些產(chǎn)業(yè)政策與管制措施無不以促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序作為設(shè)計(jì)理由，然而如果對(duì)象過多和范圍過寬，反倒會(huì)抑制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力，不利于微觀搞活和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　其次是管得較深。國外產(chǎn)業(yè)政策主要針對(duì)行業(yè)并以鼓勵(lì)為主，對(duì)企業(yè)自主投資經(jīng)營限制較少。我國產(chǎn)業(yè)政策不僅有諸多鼓勵(lì)類項(xiàng)目，還包含大量限制和禁止對(duì)象。管制不僅涉及行業(yè)層面，而且對(duì)企業(yè)微觀主體特定投資經(jīng)營行為進(jìn)行審批核準(zhǔn)。尤其是限制類投資對(duì)象，往往涉及快速增長與利潤率較高部門，是否核準(zhǔn)與何時(shí)核準(zhǔn)特定企業(yè)投資項(xiàng)目影響較大。產(chǎn)業(yè)政策還經(jīng)常用不同方式影響干預(yù)企業(yè)兼并重組。實(shí)施過程中，難免出現(xiàn)國企與民企、中央國企與地方國企之間厚此薄彼情況。

　　再次是實(shí)施過程透明度較低。筆者不久前在外地調(diào)研企業(yè)，某制藥廠負(fù)責(zé)人說：新藥注冊(cè)審批雖有150天期限，但有時(shí)300天甚至500天不給結(jié)果，企業(yè)也不敢抱怨。審批節(jié)奏有時(shí)取決于無法預(yù)期因素，如遇到高層考察指示，可能會(huì)集中審批，很快出來一大批新藥。又如湛江鋼鐵項(xiàng)目經(jīng)多年申報(bào)去年獲準(zhǔn)，市長手捧批文激動(dòng)得聲淚俱下，折射行政管制程序的繁復(fù)與艱難。管制政策實(shí)施過程透明度和可問責(zé)性較低，增加企業(yè)交易成本。

　　最后是變異度較高。產(chǎn)業(yè)政策作為結(jié)構(gòu)性政策，確定后本應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定。我國產(chǎn)業(yè)政策往往以宏調(diào)政策名義推出，宏調(diào)政策有短期變動(dòng)和相機(jī)抉擇特點(diǎn)，二者混用使產(chǎn)業(yè)政策變異度較高。如2003年以后有關(guān)部門把抑制鋼鐵、電解鋁投資鎖定為政策目標(biāo)之一，然而到刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)這兩個(gè)行業(yè)突然躋身十大振興產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)更如此：2003年強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位鼓勵(lì)其健康發(fā)展，后來隨房地產(chǎn)過熱實(shí)施抑制政策，刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)轉(zhuǎn)而扶持房地產(chǎn)業(yè)，房價(jià)很快加速飆升后又接二連三出臺(tái)抑制政策。政策變異度高，增加市場(chǎng)不確定性。

　　過多產(chǎn)業(yè)政策管制具有負(fù)面影響。過度依賴產(chǎn)業(yè)政策會(huì)抑制微觀活力，妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用。管制過寬過細(xì)，不利于政府職能轉(zhuǎn)變，客觀上鼓勵(lì)尋租行為甚至誘致權(quán)力腐敗。行政部門在不該管處管得過多，該管處必然管不到位，導(dǎo)致“缺位”與“越位”并存悖論。在反思產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)上實(shí)施必要改革，對(duì)搞活微觀與推進(jìn)“一升兩轉(zhuǎn)”具有重要意義。

　　首先在認(rèn)識(shí)上要明確企業(yè)是調(diào)結(jié)構(gòu)最重要主體，市場(chǎng)機(jī)制是調(diào)結(jié)構(gòu)最基本手段，政府用產(chǎn)業(yè)政策調(diào)結(jié)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)界定范圍。要瘦身現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策，大幅減少對(duì)企業(yè)投資的審批核準(zhǔn)干預(yù)，“把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手”。對(duì)確有必要的產(chǎn)業(yè)政策，要增加其實(shí)施過程透明度，提升其可問責(zé)性。最后要清晰區(qū)隔產(chǎn)業(yè)政策與宏調(diào)政策，減少產(chǎn)業(yè)政策頻繁變動(dòng)帶來不確定性。在“產(chǎn)業(yè)政策去宏調(diào)化”同時(shí)，加快建立完善適應(yīng)開放型大國的宏觀政策架構(gòu)，為采用與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則兼容的手段調(diào)節(jié)宏觀周期波動(dòng)創(chuàng)造體制條件。

　　(作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授)