思考中國(guó)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，可能有三個(gè)關(guān)鍵詞：一是過(guò)去我們?cè)诔擎?zhèn)化中的教訓(xùn)是什么？二是中央提出的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的本質(zhì)是什么？三是未來(lái)城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)是什么？這三個(gè)問(wèn)題如果能夠回答得比較清楚，看得比較準(zhǔn)確的話，可能能避免走好多彎路。

　　一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展很快。1978年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有17.8%，2011年達(dá)到51.3%。當(dāng)然有的專家并不同意這個(gè)數(shù)字，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生就認(rèn)為，如果拋去城市生活居住的1.6億農(nóng)民工的話，我們城鎮(zhèn)化率去年只有34.%。當(dāng)然，我不同意這樣的看法。盡管1.6億在城市的農(nóng)民工，還沒(méi)有城市人的身份和福利，但實(shí)際上透明已經(jīng)居住在城市中了。

　　我認(rèn)為中國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中有四大教訓(xùn)，第一個(gè)教訓(xùn)就是我們的政策客觀上對(duì)農(nóng)民造成了雙重傷害，微觀上我們似乎一直在關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，客觀上、結(jié)構(gòu)上造成造成雙重的迫害：一是，從改革開(kāi)放到現(xiàn)在，農(nóng)村一共向城市輸入了2.4億初中以上的合格勞動(dòng)力，但是這些人到了城市以后，沒(méi)有和城市同等市民處在同一就業(yè)起跑線上，他們干最臟、最累的活，但是拿到的報(bào)酬大體相當(dāng)于城鎮(zhèn)同等人群的一半。三十多年下來(lái)，我們發(fā)現(xiàn)了我們剝奪了數(shù)億級(jí)的農(nóng)民的青春年華。二是我們城市化，在一定意義上變成了圈地化，剝奪了農(nóng)民參與土地增值的收益分配權(quán)。有資料顯示，從2000年到2010年這十年中，中國(guó)的城市人口增長(zhǎng)了26%，但是中國(guó)的城市面積擴(kuò)張了50%。目前除了一線大城市人口密度比較高以外，全國(guó)城市的平均人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的密度，這是我們?nèi)Φ氐脑颉?SPAN lang=EN-US>

　　第二個(gè)教訓(xùn)就是中國(guó)在城市化過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有破解，我們客觀上演變成“三元社會(huì)”，即城市、農(nóng)村，又出來(lái)2.4億農(nóng)民的怪胎。你說(shuō)他們算什么，算農(nóng)村人，透明早離開(kāi)土地了，第二代農(nóng)民工絕大多數(shù)在城市出生的。你說(shuō)他們算城市人，他們既沒(méi)有城市人的身份，也不具備城市人的生活形態(tài)。世界上城市化基本的一個(gè)要義就是減少農(nóng)民，增加市民，把農(nóng)民變成市民，而我們沒(méi)有把農(nóng)民變成市民，而是變成農(nóng)民工。

　　第三個(gè)教訓(xùn)，在城市化過(guò)程中，城鄉(xiāng)的差距沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了。1978年的時(shí)候，城市和農(nóng)村的收入差別是1：2.22，到了2008年，三十年以后變成1：3.33，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大了50%。

　　第四個(gè)教訓(xùn)，就是上面三個(gè)問(wèn)題，使我們的政策的公平公正性受到社會(huì)廣泛質(zhì)疑。

　　二、要準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)

　　如果大家注意的話，十七大報(bào)告當(dāng)時(shí)提出五化并舉，兩化融合。中就是工業(yè)化、信息化、城市化、市場(chǎng)化、國(guó)際化。兩化融合，就是工業(yè)化與信息化的融合。之后，中央又提出第六化——即城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的本質(zhì)是什么？我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)不是要消滅農(nóng)村，而是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合。比如德國(guó)，公認(rèn)為當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家。你到德國(guó)后你會(huì)感到，哪里不是要消滅農(nóng)村，而是讓農(nóng)村人都過(guò)上城市人的生活，農(nóng)村有非常好的基礎(chǔ)設(shè)施，所以不是人都往大城市里涌。因此，我們要認(rèn)真地思考我們的城市化道路是不是出了問(wèn)題了。

　　從理論上說(shuō)，城鄉(xiāng)的融合，要實(shí)現(xiàn)三大功能：一是要在城市和鄉(xiāng)村之間的各種要素能夠自由流動(dòng)，不要通過(guò)一些人為的制度阻隔，使各種要素不能流動(dòng)。二是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃，而不是光搞城市規(guī)劃，要搞城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃。第三是政策上要制訂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策目標(biāo)，不能再搞同一政策的“二元制”：對(duì)農(nóng)村是一種，對(duì)城市人又是一種。城鄉(xiāng)融合從目標(biāo)上看，也要達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：一是在政治上，城鄉(xiāng)之間有平等的權(quán)利；二是通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要使城鄉(xiāng)之間都同樣享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，包括基礎(chǔ)設(shè)施大體能夠均衡；三最是城鄉(xiāng)老百姓在生活水平上能夠趨于相同。如果這樣的話，我想我們北京、上海就不會(huì)人滿為患，現(xiàn)在上海超過(guò)一千萬(wàn)農(nóng)民工，北京超過(guò)八百萬(wàn)，這都是沒(méi)有戶籍的，因?yàn)榇罅康膬?yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源過(guò)多地集中在大城市，所以人們才往大城市涌。

　　如果反思我國(guó)過(guò)去的城鄉(xiāng)一體發(fā)展來(lái)看，我們似乎走了一條非融合的道路。而這種非融合道路，可能帶來(lái)四個(gè)后果：一是工業(yè)化和城市化兩條線獨(dú)立運(yùn)行，城市化一條線，工業(yè)化一條線，我們的城市化、工業(yè)化沒(méi)有自然地走向城鄉(xiāng)一體化。二是中國(guó)的城市化出現(xiàn)了明顯的大城市化的趨勢(shì)，所以有人說(shuō)，中國(guó)的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲，這雖然說(shuō)得有點(diǎn)過(guò)，但很形象。三是整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變，所以工業(yè)布局不合理，大量的工業(yè)要素布局在大城市。四是基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育資源大部分都集中在大城市。

　　三、要最大限度地防范城鎮(zhèn)化中的風(fēng)險(xiǎn)，變革城市治理模式

　　未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化的最大風(fēng)險(xiǎn)是什么？我認(rèn)為最大的風(fēng)險(xiǎn)就是人為的盲目的造城運(yùn)動(dòng)。美國(guó)咨詢公司麥肯錫曾經(jīng)對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化有一個(gè)研究報(bào)告，他們說(shuō)，按照中國(guó)地方城市發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)有50多個(gè)城市都提出要建國(guó)際大都市。到2025年，中國(guó)還要修50億平方米的道路，大概要建500萬(wàn)座各種樓宇，還要建五萬(wàn)座摩天大樓。所以認(rèn)為的造成運(yùn)動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生了很大的負(fù)面效應(yīng)。要建這么多的國(guó)際大都市，使圈地運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，和農(nóng)民的沖突越來(lái)越嚴(yán)重，這是人為的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，我們的城市千城一面，沒(méi)有歷史文化個(gè)性，把好多歷史遺跡都給破壞了，都穿上了洋馬褂，這是大家都看到的。

　　為什么出現(xiàn)人為的造城呢？我覺(jué)得從本質(zhì)上講，主要是病態(tài)的公共治理邏輯使然。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是很多官員動(dòng)不動(dòng)就搞形象工程、政績(jī)工程，動(dòng)不動(dòng)都要大手筆、大戰(zhàn)略、大思路，這在很大程度上跟我們的官員選拔制度有關(guān)。二是城市的市長(zhǎng)、書(shū)記像走馬燈似的換，沒(méi)有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的工作格局，導(dǎo)致城發(fā)展缺乏連續(xù)性、長(zhǎng)期性，一個(gè)人上去可能就改變過(guò)去的許多做法。三是我們公眾、城市老百姓對(duì)政府的這種病態(tài)的公共治理模式，缺乏有效的控制手段，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)勞民傷財(cái)?shù)默F(xiàn)象。

　　未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎么選擇？第一，要兩頭推進(jìn)：一頭是對(duì)已經(jīng)進(jìn)城的1.6億農(nóng)民工盡快把他們變成城市市民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化問(wèn)題；另一頭是要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。并要把重心下移。我們現(xiàn)在是三萬(wàn)四千鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有一萬(wàn)九千個(gè)鎮(zhèn)，已經(jīng)形成了比較好的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。在國(guó)外，幾千人口就是以個(gè)城市。我們廣東有的鎮(zhèn)人口多達(dá)五六十萬(wàn)，還不是市。現(xiàn)在一些地方試點(diǎn)鎮(zhèn)級(jí)市，還有的要建立村級(jí)市。如果我們不改變傳統(tǒng)的城市治理模式，就很難適應(yīng)中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的需求。

　　第二，要實(shí)施“雙引擎”戰(zhàn)略。過(guò)去我們一直是東南沿海帶動(dòng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，我認(rèn)為早應(yīng)該改了，我提出“雙引擎”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略：一個(gè)引擎就是依托大城市形成的經(jīng)濟(jì)圈，這是未來(lái)中國(guó)第一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。這個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎在很多情況下是可以在世界上爭(zhēng)高低的。如長(zhǎng)三角、珠三角、京津環(huán)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶、成渝、武漢長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)圈城區(qū)、關(guān)中經(jīng)濟(jì)帶等。另一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極就是要加大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速城鎮(zhèn)化。我們不要試圖消滅農(nóng)村，這是不可能的，任何一個(gè)國(guó)家不可能沒(méi)有土地、沒(méi)有養(yǎng)牛的、喂豬的，總得有這些東西，不可能都到城市來(lái)。只有實(shí)現(xiàn)縣域基礎(chǔ)設(shè)施的改善，教育、醫(yī)療資源的均衡分布，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。所以雙引擎戰(zhàn)略我認(rèn)為如果搞得好，中國(guó)在外部需求再下降，我們的兩千多個(gè)縣，三萬(wàn)四千多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然有二十年保持6%-7%高增長(zhǎng)的潛力。

　　第三，從根本上改變城鎮(zhèn)的這種治理結(jié)構(gòu)，我提出基本觀點(diǎn)就是我們現(xiàn)在說(shuō)治理結(jié)構(gòu)走到了盡頭了，現(xiàn)在我們?nèi)匀挥糜?jì)劃經(jīng)濟(jì)思維實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的縱向行政管理。發(fā)展到今天，我認(rèn)為城鎮(zhèn)化治理最大的問(wèn)題就是要給市更大的自主權(quán)，除了直轄市之外，我認(rèn)為不要分副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市。比如一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)市，市長(zhǎng)是科級(jí)干部，下面的機(jī)構(gòu)怎么設(shè)？另外，我國(guó)的省級(jí)單元相對(duì)少，可以增加直轄市，如青島、大連、寧波、廈門(mén)、深圳、洛陽(yáng)等都可以考慮設(shè)置為直轄市。從發(fā)展的角度看，我們應(yīng)該把城市的設(shè)立納入法制軌道，只要依法設(shè)立，就要賦予城市比較大的自主權(quán)和管理權(quán)，再不能完全按照限制級(jí)別綆套，否則必將走入死胡同。

　　（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授，中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師）

　　本文是作者于2012年9月9日在北京舉行的“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改改革形勢(shì)分析會(huì)”上的發(fā)言稿整理而成。