思考中國的城鎮(zhèn)化問題，可能有三個關(guān)鍵詞：一是過去我們在城鎮(zhèn)化中的教訓是什么？二是中央提出的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的本質(zhì)是什么？三是未來城鎮(zhèn)化的風險是什么？這三個問題如果能夠回答得比較清楚，看得比較準確的話，可能能避免走好多彎路。

　　一、中國城鎮(zhèn)化的教訓

　　改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展很快。1978年，我國的城鎮(zhèn)化率只有17.8%，2011年達到51.3%。當然有的專家并不同意這個數(shù)字，比如經(jīng)濟學家華生就認為，如果拋去城市生活居住的1.6億農(nóng)民工的話，我們城鎮(zhèn)化率去年只有34.%。當然，我不同意這樣的看法。盡管1.6億在城市的農(nóng)民工，還沒有城市人的身份和福利，但實際上透明已經(jīng)居住在城市中了。

　　我認為中國在城鎮(zhèn)化過程中有四大教訓，第一個教訓就是我們的政策客觀上對農(nóng)民造成了雙重傷害，微觀上我們似乎一直在關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，客觀上、結(jié)構(gòu)上造成造成雙重的迫害：一是，從改革開放到現(xiàn)在，農(nóng)村一共向城市輸入了2.4億初中以上的合格勞動力，但是這些人到了城市以后，沒有和城市同等市民處在同一就業(yè)起跑線上，他們干最臟、最累的活，但是拿到的報酬大體相當于城鎮(zhèn)同等人群的一半。三十多年下來，我們發(fā)現(xiàn)了我們剝奪了數(shù)億級的農(nóng)民的青春年華。二是我們城市化，在一定意義上變成了圈地化，剝奪了農(nóng)民參與土地增值的收益分配權(quán)。有資料顯示，從2000年到2010年這十年中，中國的城市人口增長了26%，但是中國的城市面積擴張了50%。目前除了一線大城市人口密度比較高以外，全國城市的平均人口密度遠遠低于西方發(fā)達國家的密度，這是我們?nèi)Φ氐脑颉?SPAN lang=EN-US>

　　第二個教訓就是中國在城市化過程中，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)沒有破解，我們客觀上演變成“三元社會”，即城市、農(nóng)村，又出來2.4億農(nóng)民的怪胎。你說他們算什么，算農(nóng)村人，透明早離開土地了，第二代農(nóng)民工絕大多數(shù)在城市出生的。你說他們算城市人，他們既沒有城市人的身份，也不具備城市人的生活形態(tài)。世界上城市化基本的一個要義就是減少農(nóng)民，增加市民，把農(nóng)民變成市民，而我們沒有把農(nóng)民變成市民，而是變成農(nóng)民工。

　　第三個教訓，在城市化過程中，城鄉(xiāng)的差距沒有縮小，反而進一步擴大了。1978年的時候，城市和農(nóng)村的收入差別是1：2.22，到了2008年，三十年以后變成1：3.33，城鄉(xiāng)收入差距擴大了50%。

　　第四個教訓，就是上面三個問題，使我們的政策的公平公正性受到社會廣泛質(zhì)疑。

　　二、要準確把握城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)

　　如果大家注意的話，十七大報告當時提出五化并舉，兩化融合。中就是工業(yè)化、信息化、城市化、市場化、國際化。兩化融合，就是工業(yè)化與信息化的融合。之后，中央又提出第六化——即城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的本質(zhì)是什么？我認為城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)不是要消滅農(nóng)村，而是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合。比如德國，公認為當代發(fā)達國家。你到德國后你會感到，哪里不是要消滅農(nóng)村，而是讓農(nóng)村人都過上城市人的生活，農(nóng)村有非常好的基礎(chǔ)設施，所以不是人都往大城市里涌。因此，我們要認真地思考我們的城市化道路是不是出了問題了。

　　從理論上說，城鄉(xiāng)的融合，要實現(xiàn)三大功能：一是要在城市和鄉(xiāng)村之間的各種要素能夠自由流動，不要通過一些人為的制度阻隔，使各種要素不能流動。二是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃，而不是光搞城市規(guī)劃，要搞城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃。第三是政策上要制訂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策目標，不能再搞同一政策的“二元制”：對農(nóng)村是一種，對城市人又是一種。城鄉(xiāng)融合從目標上看，也要達到三個目標：一是在政治上，城鄉(xiāng)之間有平等的權(quán)利；二是通過經(jīng)濟發(fā)展，要使城鄉(xiāng)之間都同樣享受到經(jīng)濟發(fā)展成果，包括基礎(chǔ)設施大體能夠均衡；三最是城鄉(xiāng)老百姓在生活水平上能夠趨于相同。如果這樣的話，我想我們北京、上海就不會人滿為患，現(xiàn)在上海超過一千萬農(nóng)民工，北京超過八百萬，這都是沒有戶籍的，因為大量的優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源過多地集中在大城市，所以人們才往大城市涌。

　　如果反思我國過去的城鄉(xiāng)一體發(fā)展來看，我們似乎走了一條非融合的道路。而這種非融合道路，可能帶來四個后果：一是工業(yè)化和城市化兩條線獨立運行，城市化一條線，工業(yè)化一條線，我們的城市化、工業(yè)化沒有自然地走向城鄉(xiāng)一體化。二是中國的城市化出現(xiàn)了明顯的大城市化的趨勢，所以有人說，中國的城市像歐洲，農(nóng)村像非洲，這雖然說得有點過，但很形象。三是整個城鎮(zhèn)化過程中，因為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有改變，所以工業(yè)布局不合理，大量的工業(yè)要素布局在大城市。四是基礎(chǔ)設施、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育資源大部分都集中在大城市。

　　三、要最大限度地防范城鎮(zhèn)化中的風險，變革城市治理模式

　　未來中國城鎮(zhèn)化的最大風險是什么？我認為最大的風險就是人為的盲目的造城運動。美國咨詢公司麥肯錫曾經(jīng)對中國的城鎮(zhèn)化有一個研究報告，他們說，按照中國地方城市發(fā)展戰(zhàn)略，中國有50多個城市都提出要建國際大都市。到2025年，中國還要修50億平方米的道路，大概要建500萬座各種樓宇，還要建五萬座摩天大樓。所以認為的造成運動已經(jīng)產(chǎn)生了很大的負面效應。要建這么多的國際大都市，使圈地運動愈演愈烈，和農(nóng)民的沖突越來越嚴重，這是人為的風險。與此同時，我們的城市千城一面，沒有歷史文化個性，把好多歷史遺跡都給破壞了，都穿上了洋馬褂，這是大家都看到的。

　　為什么出現(xiàn)人為的造城呢？我覺得從本質(zhì)上講，主要是病態(tài)的公共治理邏輯使然。具體表現(xiàn)在三個方面：一是很多官員動不動就搞形象工程、政績工程，動不動都要大手筆、大戰(zhàn)略、大思路，這在很大程度上跟我們的官員選拔制度有關(guān)。二是城市的市長、書記像走馬燈似的換，沒有一個相對穩(wěn)定的工作格局，導致城發(fā)展缺乏連續(xù)性、長期性，一個人上去可能就改變過去的許多做法。三是我們公眾、城市老百姓對政府的這種病態(tài)的公共治理模式，缺乏有效的控制手段，所以經(jīng)常會出現(xiàn)勞民傷財?shù)默F(xiàn)象。

　　未來中國城鎮(zhèn)化應該怎么選擇？第一，要兩頭推進：一頭是對已經(jīng)進城的1.6億農(nóng)民工盡快把他們變成城市市民，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化問題；另一頭是要加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐。并要把重心下移。我們現(xiàn)在是三萬四千鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有一萬九千個鎮(zhèn)，已經(jīng)形成了比較好的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)。在國外，幾千人口就是以個城市。我們廣東有的鎮(zhèn)人口多達五六十萬，還不是市。現(xiàn)在一些地方試點鎮(zhèn)級市，還有的要建立村級市。如果我們不改變傳統(tǒng)的城市治理模式，就很難適應中國未來城鎮(zhèn)化的需求。

　　第二，要實施“雙引擎”戰(zhàn)略。過去我們一直是東南沿海帶動內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，我認為早應該改了，我提出“雙引擎”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略：一個引擎就是依托大城市形成的經(jīng)濟圈，這是未來中國第一經(jīng)濟增長極。這個經(jīng)濟增長引擎在很多情況下是可以在世界上爭高低的。如長三角、珠三角、京津環(huán)環(huán)渤海經(jīng)濟帶、成渝、武漢長沙經(jīng)濟圈城區(qū)、關(guān)中經(jīng)濟帶等。另一個經(jīng)濟增長極就是要加大縣域經(jīng)濟發(fā)展，加速城鎮(zhèn)化。我們不要試圖消滅農(nóng)村，這是不可能的，任何一個國家不可能沒有土地、沒有養(yǎng)牛的、喂豬的，總得有這些東西，不可能都到城市來。只有實現(xiàn)縣域基礎(chǔ)設施的改善，教育、醫(yī)療資源的均衡分布，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。所以雙引擎戰(zhàn)略我認為如果搞得好，中國在外部需求再下降，我們的兩千多個縣，三萬四千多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展，中國經(jīng)濟仍然有二十年保持6%-7%高增長的潛力。

　　第三，從根本上改變城鎮(zhèn)的這種治理結(jié)構(gòu)，我提出基本觀點就是我們現(xiàn)在說治理結(jié)構(gòu)走到了盡頭了，現(xiàn)在我們?nèi)匀挥糜媱澖?jīng)濟思維實施市場經(jīng)濟條件下的縱向行政管理。發(fā)展到今天，我認為城鎮(zhèn)化治理最大的問題就是要給市更大的自主權(quán)，除了直轄市之外，我認為不要分副省級城市、地級市、縣級市。比如一個鎮(zhèn)級市，市長是科級干部，下面的機構(gòu)怎么設？另外，我國的省級單元相對少，可以增加直轄市，如青島、大連、寧波、廈門、深圳、洛陽等都可以考慮設置為直轄市。從發(fā)展的角度看，我們應該把城市的設立納入法制軌道，只要依法設立，就要賦予城市比較大的自主權(quán)和管理權(quán)，再不能完全按照限制級別綆套，否則必將走入死胡同。

　　（作者系國家行政學院教授，中國行政體制改革研究會副會長、北京大學政府管理學院博士生導師）

　　本文是作者于2012年9月9日在北京舉行的“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改改革形勢分析會”上的發(fā)言稿整理而成。