第六屆中國國土區(qū)域城市經(jīng)濟學(xué)家新春論壇在京召開

專家縱論城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化

本網(wǎng)訊 2013年1月24日，元宵佳節(jié)。以“城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化”為主題的第六屆中國國土區(qū)域城市經(jīng)濟學(xué)家新春論壇在北京召開。本屆論壇由中國國土經(jīng)濟學(xué)會主辦，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會、中國城市經(jīng)濟學(xué)會、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會和全國經(jīng)濟地理研究會聯(lián)合主辦。中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長、中國社科院原副院長龍永樞，中國國際交流中心副理事長、國家糧食局原局長聶振邦以及來自五個學(xué)會的專家、學(xué)者80余人出席。

中國國土區(qū)域城市經(jīng)濟學(xué)家新春論壇（聯(lián)誼會）始于2006年，由中國國土經(jīng)濟學(xué)會，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會、中國城市經(jīng)濟學(xué)會聯(lián)合主辦，緊跟黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，每次論壇確定一個主題，并已成功舉辦過五屆。論壇為大家提供了一個學(xué)術(shù)交流、感情溝通的平臺，受到了專家學(xué)者的大力稱贊，也吸引了社會各界的參與。2011年、2012年新春論壇的兩個主題：高效利用國土空間、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局已被寫進黨的十八大報告。論壇今年新增中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會和全國經(jīng)濟地理學(xué)會位聯(lián)合主辦單位。

十八大報告明確提出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。” 其中的城鎮(zhèn)化，十八大報告將其作為未來推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的主要手段。為了探討城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的具體內(nèi)涵和路徑選擇，本次會議的主題確定為“城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化”。

論壇由中國國土經(jīng)濟學(xué)會副理事長兼秘書長、研究員柳忠勤主持。

在逐一介紹了與會嘉賓后，柳忠勤邀請中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀、中國城市經(jīng)濟學(xué)會副會長楊重光、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會秘書長沈體雁、全國經(jīng)濟地理研究會會長孫久文一同走上主席臺，一起代表五個學(xué)會向大家致新春問候。

本次論壇主題的設(shè)定者，中國國土經(jīng)濟學(xué)會副秘書長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成研究員首先作了主旨發(fā)言。隨后，專家學(xué)者圍繞會議主題，從不同角度闡述各自的學(xué)術(shù)觀點：

專家學(xué)者關(guān)于城鎮(zhèn)化基本概念與新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵觀點碰撞。

盡管“城鎮(zhèn)化”一詞早已寫入教科書和政府文件，然而專家學(xué)者們對城鎮(zhèn)化的概念仍有很大的爭議。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成研究員認為，“城鎮(zhèn)化”和“城市化”沒有本質(zhì)區(qū)別，城鎮(zhèn)化從概念上來講是農(nóng)村居民向城市轉(zhuǎn)移的過程，也就是農(nóng)民進城。同時，他也指出，不能片面強調(diào)城鎮(zhèn)化，而忽略城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的相互促進關(guān)系，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動力，城鎮(zhèn)化也可為工業(yè)化提供支持。中國城市經(jīng)濟學(xué)會副秘書長、中國人民大學(xué)城市規(guī)劃管理系主任葉裕民教授并不同意城鎮(zhèn)化就是支持農(nóng)民進城的提法，她認為，城鎮(zhèn)化是通過兩個流動來實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)化的過程。第一個流動是人口的空間流動，從農(nóng)村流向城市；第二個流動是社會流動，社會中下收入階層通過城鎮(zhèn)化過程中的培訓(xùn)、教育、就業(yè)，逐步上升為中產(chǎn)階層，所以，當(dāng)一個國家建立了以中產(chǎn)階層為主的結(jié)構(gòu)時，這個國家的城鎮(zhèn)化就基本完成。而兩個轉(zhuǎn)化是指城鎮(zhèn)化和工業(yè)化之間的關(guān)系，在工業(yè)化發(fā)展前期工業(yè)化決定城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的中后期城鎮(zhèn)化決定工業(yè)化。所以，城鎮(zhèn)化是以良好的空間結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境為未來高效率的產(chǎn)業(yè)提供了基本條件。而中國國土經(jīng)濟學(xué)會經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任喬惠民則從另一個視角反駁了城鎮(zhèn)化就是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的觀點，他認為農(nóng)民直接轉(zhuǎn)為市民是有問題的，中間還缺少一個環(huán)節(jié)，妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ寝r(nóng)民可以先轉(zhuǎn)為股民，再由股民再轉(zhuǎn)為市民，使農(nóng)民有機會享受發(fā)展帶來的好處。

在“城鎮(zhèn)化”方法論方面，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會理事長、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長、學(xué)部委員金碚研究員認為，盡管大家對于城鎮(zhèn)化有不同的定義，但農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袷浅擎?zhèn)化的核心內(nèi)容，為此應(yīng)該對農(nóng)民進行解釋，而“農(nóng)民”這個詞可以在英文里頭找到三個不同單詞解釋，分別為peasant、farmer和landlord。其中，第一個概念是種地的農(nóng)民，靠農(nóng)業(yè)的種地獲得收入；第二個概念是對土地擁有權(quán)利的農(nóng)民；第三個概念是是地主，擁有地，但基本不勞動。從我國實際情況看，我們把進城的農(nóng)民稱為農(nóng)民工，但在英文中很難找到對應(yīng)的單詞，所以英文只能稱之為移民。然而，進城農(nóng)民工是一個很特殊群體，至少有三個意思：一是他們當(dāng)中有些人仍然要從事農(nóng)業(yè)勞動；二是他們在農(nóng)村里面擁有土地；三是他們當(dāng)中有些人是地主，已不會種地。另一方面，農(nóng)民工進城落戶的意愿并不高，現(xiàn)在越來越多的聰明農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口，也不從事農(nóng)業(yè)勞動，而是希望擁有土地收益。隨著二代農(nóng)民工的出現(xiàn)，這種趨勢會變得更加突出，因此，今后很快就要面臨誰來種地的問題。

新型城鎮(zhèn)化最近寫入了中央文件，為此，許多專家認為應(yīng)該弄清楚新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。中國科協(xié)全國委員會委員、中國國土經(jīng)濟學(xué)會副秘書長、北京城鄉(xiāng)經(jīng)濟信息中心主任劉軍萍結(jié)合北京的實踐，她認為，新型城鎮(zhèn)化的“新”主要體現(xiàn)在：第一，理念要創(chuàng)新。既要避免走歐美國家空間無序蔓延的城鎮(zhèn)化道路，又要避免走拉美國家依靠人口向城市過度集聚的城鎮(zhèn)化，第二，技術(shù)要創(chuàng)新。把握好全球化、信息化的機遇，充分利用新技術(shù)，提高要素配置效率。第三，制度要創(chuàng)新。同時，她認為，新型城鎮(zhèn)化的基本目標和重點任務(wù)是，第一，以人為本的發(fā)展理念，實現(xiàn)公平共享，使農(nóng)民成為發(fā)展過程中的社會主體、責(zé)任主體、收益主體和經(jīng)營主體。第二，在此過程中，促進人口資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。第三，推進綜合體制改革，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。

另一方面，新型城鎮(zhèn)化也要著力在一些重大現(xiàn)實問題中實現(xiàn)突破。中國城市經(jīng)濟學(xué)會專家委員會委員、國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍指出，在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)重點解決三個方面問題，第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，特別是已經(jīng)完全不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工和不會種地的二代農(nóng)民工；同時，在農(nóng)民工市民化的過程中，也要保障他們獲得均等化的基本公共服務(wù)。第二，除了戶籍制度之外，應(yīng)該關(guān)注福利制度，努力消除福利制度的地區(qū)差異。第三，新型城鎮(zhèn)化也要注重空間合理布局。從國際視角，借鑒吸收國外的經(jīng)驗，如，《2009年世界發(fā)展報告》提到重塑經(jīng)濟地理的三大理念，即，“密度”、“分割”和“距離”，倡導(dǎo)城市集約、智能、綠色低碳發(fā)展方式。另外，中國國土經(jīng)濟學(xué)會經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任喬惠民則提出了一個“共有制城鎮(zhèn)”的設(shè)想，他認為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該重點解決兩個問題：第一，城市實際資產(chǎn)的主體問題。共有制是股份制的概念，可以同農(nóng)村的集體所有制結(jié)合起來，確保產(chǎn)權(quán)能夠得到比較明晰的落實。第二，城市投資發(fā)展的問題。就跟大家購買商品房、買車一樣，把城市的投資作為最大的投資。

追求城鎮(zhèn)化質(zhì)量是新型城鎮(zhèn)化的基本要求。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成研究員認為未來提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵是讓進城農(nóng)民工進得來、留得住、活得好。中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長、北京大學(xué)秘書長、北京市發(fā)展和改革委員會副主任楊開忠教授認為，新型城鎮(zhèn)化的核心問題是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，要把城市視為一個綜合體，從體制創(chuàng)新等多個方面著手解決。同時，他認為，城市制度創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)保障，為此，他提出三方面建議：第一，撤縣設(shè)市、設(shè)立鎮(zhèn)級市等行政區(qū)劃管理體制要逐步恢復(fù)或取得突破，以有效解決城市空間無序蔓延問題。第二，允許設(shè)立自治市。只要符合一定的稅收條件或財稅收支基本平衡條件，允許農(nóng)民自發(fā)地去創(chuàng)建城市。第三，可以借鑒美國經(jīng)驗，建立城市施政的經(jīng)理人制度，形成一個城市職業(yè)經(jīng)理人市場和城市職業(yè)經(jīng)理人教育體系。中國國土經(jīng)濟學(xué)會小城鎮(zhèn)發(fā)展專業(yè)委員會副會長兼秘書長、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部巡視員謝楊研究員也認為體制創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，他認為從土地制度改革入手可能需要很長時間，為此不妨先從現(xiàn)行養(yǎng)老金體制改革入手，確立金融體制改革先于土地制度改革，這樣有利于培育市場，從而依靠充分的資本市場，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

專家學(xué)者論述了城鎮(zhèn)化的模式、問題與挑戰(zhàn)。

中國城鎮(zhèn)化是一個大國的城鎮(zhèn)化，也是一個體制轉(zhuǎn)型過程中的城鎮(zhèn)化，我國國情便意味著城鎮(zhèn)化不可能只有一種模式。中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長、天津濱海新區(qū)綜合發(fā)展研究院院長、南開大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟研究所郝壽義教授介紹了濱海新區(qū)城鎮(zhèn)化模式的一些做法和問題。濱海新區(qū)實施過農(nóng)村宅基地換房，宅基地換房之后把農(nóng)民宅基地收上來，給農(nóng)民蓋了樓，讓農(nóng)民住上去，也給農(nóng)民上了各種保險，但沒有解決他們的就業(yè)問題，于是許多農(nóng)民變?yōu)椤盁o業(yè)游民”。同時，進城農(nóng)民工落戶也是一個大難題。許多外來農(nóng)民工到濱海新區(qū)工廠里就業(yè)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就向政府提出幫助其員工解決戶口和住房問題，以便于留住一批有技術(shù)特長的工人，然而相關(guān)政策很難突破。

城鎮(zhèn)化雖是擴大內(nèi)需的潛力所在，但也遇到一系列的問題與挑戰(zhàn)。全國經(jīng)濟地理研究會常務(wù)理事、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所金鳳君研究員認為，目前，我國城鎮(zhèn)化面臨著三大突出問題：第一，土地城鎮(zhèn)化過快，農(nóng)民的失地問題比較突出。他列舉了一些數(shù)據(jù)，如過去的十幾年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增長了約50%，但城鎮(zhèn)戶籍人口僅增長了2.5%，這無疑加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距。第二，城市結(jié)構(gòu)不合理，規(guī)模結(jié)構(gòu)嚴重失衡，特大城市和大城市發(fā)展太快，容易引發(fā)城市病。第三，農(nóng)村土地閑置以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長、國家糧食局原局長聶振邦認為，像我國這樣的發(fā)展中大國要繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程，將面臨幾方面的挑戰(zhàn)：第一，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否創(chuàng)造足夠多的就業(yè)來吸納進城農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)業(yè)能否保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和國家糧食安全。第二，城鎮(zhèn)化的資源支撐。這么多的農(nóng)民進城之后，他們對水資源、土地資源、能源等需求能否得到滿足，同時，大量的外來人口流向北京、上海、廣州等特大城市，這么大規(guī)模的人口集聚將給當(dāng)?shù)刭Y源帶來的影響也要事先研究，以避免城市病大范圍爆發(fā)。相反，如果按照有些專家的提議在內(nèi)陸再建10個大城市，這種方案是否可行？也是需要研究的。他建議各城市要有不同的特點，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展和合理布局，發(fā)展各具特色的小城鎮(zhèn)，以提高農(nóng)民的素質(zhì)，改善他們的生活水平。

專家學(xué)者認為：城鎮(zhèn)化不是消滅農(nóng)村、繁榮城市，而是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成研究員認為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要協(xié)調(diào)發(fā)展，加快推進城鄉(xiāng)一體化，才能解決“三農(nóng)”問題，如農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，農(nóng)民增收問題等。他認為城鄉(xiāng)一體化不是簡單地把農(nóng)村建成城市或者打著新農(nóng)村建設(shè)的名義，讓農(nóng)民上樓，這些所謂農(nóng)村城鎮(zhèn)化的認識或做法是有問題的。為此，他指出城鄉(xiāng)一體化主要體現(xiàn)為：第一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。避免出現(xiàn)發(fā)達城市和落后農(nóng)村并存，要使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化。第二，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。第三，社會管理城鄉(xiāng)一體化。同時，他認為，要縮小城鄉(xiāng)差距，讓城鄉(xiāng)居民享受均等化的基本公共服務(wù)，這個目標不是一兩年內(nèi)就能實現(xiàn)。

中國人民大學(xué)城市規(guī)劃管理系主任葉裕民教授認為，城鎮(zhèn)化的目標是城鄉(xiāng)一體化，而城鄉(xiāng)一體化是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。她認為，我國存在兩個二元結(jié)構(gòu)：一個是城市和農(nóng)村之間的二元結(jié)構(gòu)，一個是城市內(nèi)部本地人和流動人口之間的二元結(jié)構(gòu)。對于解決這兩個二元結(jié)構(gòu)的核心，就有五大問題需要解決。其中，第一個問題和第二個問題是需要城鄉(xiāng)共同解決的，分別是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和終身教育與培訓(xùn)，如果這兩方面都做好了，那么新型城鎮(zhèn)化就完成了一半。第三個問題和第四個問題主要針對農(nóng)村，一方面是要激活農(nóng)村土地資本，使資本完全“賦能”；另一方面是農(nóng)村基層民主。第五個問題是城市要通過城中村改造，大規(guī)模地為低收入人群包括農(nóng)村人口提供商品住房和公共住房。通過對這五個問題的解決，我國新型城鎮(zhèn)化就能向前順利推進。

    專家學(xué)者對城鎮(zhèn)化進行了階段判斷、趨勢預(yù)測并提出對策建議。

目前，我國城鎮(zhèn)化率已超過50%，許多學(xué)者一致認為，我國城鎮(zhèn)化速度將趨緩，今后要注重提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。全國經(jīng)濟地理研究會副會長、北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院教授吳殿廷認為，我國城鎮(zhèn)化已到了一個關(guān)鍵時期，進入了從數(shù)量增長向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)折時期，城鎮(zhèn)化速度將有所下降，這期間城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和速度都要兼顧。中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副理事長、中國社會科學(xué)院院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱研究員也認為，城鎮(zhèn)化速度不是越快越好，而是要有適度速度；同樣，城鎮(zhèn)化水平也不是越高越好，而是要有一個飽和度。

對于我國中長期的城鎮(zhèn)化速度和水平，魏后凱研究員通過前期的研究做了相關(guān)的預(yù)測。根據(jù)他的研究結(jié)果，我國未來的城鎮(zhèn)化將由加速轉(zhuǎn)變?yōu)闇p速，比較合適的城鎮(zhèn)化速度是每年提高0.8到1個百分點左右。同樣，我國城鎮(zhèn)化水平也有一個天花板（或稱“飽和度”），大概是85%左右。我國城鎮(zhèn)化率在2030年可能達到68%到69%，2050年可能超過80%，接近天花板。2030年以后，我國城鎮(zhèn)化速度將轉(zhuǎn)入一個穩(wěn)定推進的階段。相應(yīng)地，他也對未來進城農(nóng)民工規(guī)模也做了階段預(yù)測。據(jù)他測算，在2030年以前，假如我國城鎮(zhèn)化率達到68%到69%左右，新增城鎮(zhèn)人口將有2個億以上，加上現(xiàn)在還有1.8個億進城但沒有解決市民化的農(nóng)民工，2030年以前我國將有3.8個億人口要解決市民化問題。假如我國在2025年以前解決農(nóng)民工的市民化問題，那么把存量和增量加在一起計算，我國每年需要解決2500萬人進城農(nóng)民工的市民化問題。假如每個進城農(nóng)民工的市民化成本為10萬元，共需花費2.5萬億元。按照政府與企業(yè)、社會各分擔(dān)1/3，我國政府財政負擔(dān)每年也得8300萬元，相當(dāng)于我國2012年公共財政的7.1%，所以，解決進城農(nóng)民工的市民化問題是一個長期的過程。如果政府下決心，在2025年以前基本解決這個問題是有很大的可能性。

對于未來我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的建議。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員金鳳君認為，我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展必須遵循四個基本原則：注重空間功能，注重社會公正，注重經(jīng)濟效益，注重精明增長。對此，他對我國未來城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提出以下建議：第一，因地制宜選擇城鎮(zhèn)化模式，不搞一刀切。第二，謀劃城鎮(zhèn)化的空間格局，實現(xiàn)國土優(yōu)化開發(fā)。第三，按照主體功能區(qū)要求，實施差別化的政策。第四，制定城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和政策支撐體系。

專家學(xué)者對本次新春論壇給予很高評價。大家認為，論壇主題鮮明，緊扣十八大精神和目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際情況，論壇發(fā)言學(xué)術(shù)氛圍濃烈，不同學(xué)術(shù)觀點精彩碰撞，是一次難得的學(xué)術(shù)會議，為新春佳節(jié)增添了色彩。大家希望新春論壇年年舉辦、越辦越好。

中國國土經(jīng)濟學(xué)會國土經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任、書法家喬惠民分別向五家學(xué)會贈送了撰寫的新春書法楹聯(lián)，受到熱烈贊揚。