摘 要：“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”作為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊現(xiàn)象，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起著積極作用，然而由于其具有封閉性和穩(wěn)定性的特征，使得在新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，阻礙了區(qū)域一體化的發(fā)展進(jìn)程，不利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的市場，因此需要探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，逐步由“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。分析中國京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，總結(jié)這些戰(zhàn)略在實(shí)施過程中如何協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，突破行政區(qū)劃的制度約束，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)形成由“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的三種機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；機(jī)制

地區(qū)之間不同的利益訴求成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大障礙。不同區(qū)域利益主體的一體化需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，積極探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的區(qū)際利益關(guān)系被認(rèn)為是重要舉措之一。進(jìn)入新時(shí)代，中國提出經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展理念，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，注重地區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)性和全局性，促進(jìn)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是促進(jìn)發(fā)展成果共享的關(guān)鍵。

一、“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”作為具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，逐漸對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)成很強(qiáng)的體制障礙。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的弊端在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間受制于行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)邊界是有屏蔽效應(yīng)，地方政府出于本位主義控制資源流動(dòng)，在行政區(qū)內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，難以實(shí)現(xiàn)資源在更大空間范圍內(nèi)的有效配置。在省際邊際地區(qū)，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”表現(xiàn)則是該地區(qū)的發(fā)展被嚴(yán)重邊緣化，省際邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。

1.“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)生的原因

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”是由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)由縱向運(yùn)行系統(tǒng)向橫向運(yùn)行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型。行政區(qū)劃帶來的經(jīng)濟(jì)管理界線如同一堵“看不見的墻”，使跨行政區(qū)的生產(chǎn)要素流動(dòng)嚴(yán)重受阻。另外，由于各個(gè)行政區(qū)單元內(nèi)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策和提供的公共服務(wù)存在很大差異，不同的行政區(qū)基于對自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出臺(tái)相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致各類生產(chǎn)要素的集聚也出現(xiàn)差異，最終影響到各地經(jīng)濟(jì)集聚能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異，難以實(shí)現(xiàn)在行政區(qū)邊界兩端的區(qū)域一體化發(fā)展。

2.“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的特征

 “行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的緣起是改革開放以來中央向地方下放經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，各地方政府肩負(fù)起發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，在行政區(qū)管轄范圍內(nèi)大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，形成以行政區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，進(jìn)而形成了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)展型政府的產(chǎn)物。因此，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”具有行政性、封閉性、穩(wěn)定性、雙面性和過渡性等特征。封閉性使得生產(chǎn)要素不能實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的自由流動(dòng)，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。穩(wěn)定性則是能夠維持不同行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)集聚能力的差異，不同行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)集聚能力出現(xiàn)長期差異。

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”在中國具有較強(qiáng)的時(shí)代特征和國情特性，其對城鎮(zhèn)化的影響較大，導(dǎo)致了工業(yè)化和公共服務(wù)的兩端脫節(jié)、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的分異。行政區(qū)劃的本質(zhì)是政治和行政權(quán)力的空間配置，淡化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”有利于中國形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場，更好地發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的時(shí)間探索

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”具有過渡性特色。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和全國統(tǒng)一市場的形成，對跨行政區(qū)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)提出更高要求，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”逐步瓦解。進(jìn)入新時(shí)代，中國提出京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，為建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制作出了積極的努力和探索，在一定程度上減少了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”對經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的阻礙。主要表現(xiàn)在：

1.中央政府的行政協(xié)調(diào)，減少了協(xié)同發(fā)展的制度成本

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)踐中，突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”體制束縛，關(guān)鍵在于協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，由中央政府主導(dǎo)京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)了更高層次的行政協(xié)調(diào)，明確京津冀三地的區(qū)域分工、協(xié)調(diào)三地的利益沖突、加強(qiáng)三地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

2.省級政府之間的積極合作，探索跨省級行政區(qū)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)

在實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略過程中，提出的共建共治共享共贏原則，通過增強(qiáng)政策的協(xié)同性，降低行政壁壘，讓生產(chǎn)要素跨省級行政區(qū)自由流動(dòng)。減少了行政干預(yù)，更充分地發(fā)揮市場在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，積極引導(dǎo)市場機(jī)制在跨省級“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”之間發(fā)揮資源配置的決定作用，通過市場的力量將不同的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”塑造成一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

3.充分利用交通聯(lián)通作用，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的一體化進(jìn)程

粵港澳在行政區(qū)壁壘短期內(nèi)難以通過行政協(xié)商來打破的情況下，通過加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建舉世聞名的港珠澳大橋，形成以城市軌道交通為主的公共交通體系等加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的措施。減少跨行政區(qū)之間的要素流動(dòng)成本，提高生產(chǎn)要素流動(dòng)的便捷性，充分挖掘市場力量在經(jīng)濟(jì)一體化中的作用。

三、建立“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的協(xié)調(diào)機(jī)制

“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”是與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”相對的一個(gè)概念，經(jīng)濟(jì)區(qū)是市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)生產(chǎn)地域分工的空間表現(xiàn)形式，是一種市場主導(dǎo)資源配置的空間結(jié)果。結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文提出三種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的機(jī)制。

1.發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定作用，建立服務(wù)型政府形成機(jī)制

“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是讓市場的力量大于行政的力量，是各個(gè)地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)問題。一方面需要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，讓市場在資源配置過程中起決定作用。另一方面，加強(qiáng)有限政府建設(shè)，減少政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，逐漸由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加快經(jīng)濟(jì)管理體制改革，提升政府管理水平，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在各個(gè)行政區(qū)之間自由流動(dòng)。

2.發(fā)揮行政機(jī)制的協(xié)調(diào)作用，建立政府之間的合作機(jī)制

同級政府之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在競爭關(guān)系的體制背景下，通過合作協(xié)商建立起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成本較大，且缺乏有效的監(jiān)督實(shí)施；上級政府主導(dǎo)行政區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立起區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制則成本相對較小，且可以監(jiān)督下級政府對新機(jī)制的實(shí)施，因此是最優(yōu)的協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制建立路徑。這種模式最終將加大中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的職能，省級行政區(qū)經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題最終都由中央政府主導(dǎo)解決。

3.發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，形成放大國家中心城市效應(yīng)的機(jī)制

由于國家級中心城市具有可以突破行政區(qū)限制的超大影響力，形成以國家級中心城市為核心的都市圈，在更大的空間范圍內(nèi)配置資源是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”向“經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型的主要路徑；以軌道交通為核心的現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)正在加速跨行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和人文交流，更是放大了國家級中心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，加快了現(xiàn)代都市圈的形成。

作者：孫久文，男，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

      張翱，男，中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生

（文章節(jié)選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2020.06）

孫久文,張翱.論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的演變[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論,2020(06):25-29.