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曹文煉 ：莫干山研究院理事長，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長
在當(dāng)前不確定的國內(nèi)國際大環(huán)境下，各個(gè)大的經(jīng)濟(jì)體都在探詢宏觀經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新，宏觀經(jīng)濟(jì)理論也面臨一場新的革命。回顧過去中國改革開放的經(jīng)驗(yàn)，不可忽視政策創(chuàng)新的重要推動(dòng)作用，當(dāng)前需要進(jìn)一步加大政策創(chuàng)新。政策創(chuàng)新并不都不等于改革，改革主要是研究發(fā)展的方向、道路、戰(zhàn)略這些長期性根本性的問題，也就是說改革是研究道的問題，政策創(chuàng)新則主要是研究短期問題、解決術(shù)的問題，改革需要靠政策創(chuàng)新去落實(shí)和推動(dòng)。改革戰(zhàn)略在十八大、十九大都已經(jīng)確定了，我認(rèn)為，國家級智庫應(yīng)該更多地把對策研究即政策創(chuàng)新作為主要研究任務(wù)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要加大政策創(chuàng)新，以往的各類開發(fā)區(qū)、新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)基本失去政策激勵(lì)和吸引生產(chǎn)要素積聚的效應(yīng)，我認(rèn)為十四五時(shí)期應(yīng)該至少在以下五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域加大區(qū)域政策創(chuàng)新：
一是加快支持西部大開發(fā)
前不久我在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)五十人論壇上呼吁西部大開發(fā)也要運(yùn)用新的舉國體制。近年來我多次帶隊(duì)到新疆調(diào)研和主動(dòng)參與南疆扶貧，感到西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)最主要還是受人口減少和交通不便的制約，西部資源豐富，很多資源已經(jīng)探明，但是還沒有開發(fā)，主要是交通的不便，再加上人才的缺乏、人口的稀少等等，導(dǎo)致東西部發(fā)展差距縮小難以實(shí)現(xiàn)。要在2035年實(shí)現(xiàn)讓西部地區(qū)的人民跟東部一樣基本同步現(xiàn)代化，任務(wù)很艱巨。“十四五”能不能把加快西部大開發(fā)列為一個(gè)攻堅(jiān)任務(wù)？這也是實(shí)現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)的重要舉措。這就需要很多政策的創(chuàng)新，不能僅僅依靠搞開發(fā)區(qū)、對口支援等老一套。關(guān)鍵是怎么把人才、資金等生產(chǎn)要素吸引到西部地區(qū)，所以還是要修路交通先行，需要像在內(nèi)蒙古那樣加大綠化改造生態(tài)，人口才能移入。有人認(rèn)為西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施超前，花那么多錢都沒有效益，但是沒有基礎(chǔ)設(shè)施的先行，西部資源肯定開發(fā)不起來，也無法帶動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。
我國的基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)年怎么發(fā)展起來的，比如收費(fèi)高速公路，我們在短短的時(shí)間，從幾乎沒有一條全國性的高速公路變成世界第一，重要的一點(diǎn)是靠政策的創(chuàng)新。當(dāng)年我記得很清楚，1998年朱镕基當(dāng)總理的時(shí)候，把發(fā)展高速公路作為拉動(dòng)內(nèi)需的主要?jiǎng)恿Α５歉鶕?jù)當(dāng)時(shí)剛出臺的貸款通則規(guī)定，銀行不可能給高速公路建設(shè)貸款，當(dāng)時(shí)證券市場不發(fā)達(dá)，也難以通過發(fā)債或股票完成融資。我們跟開發(fā)銀行、交通部研究建議推行收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)了這項(xiàng)政策創(chuàng)新，使得我國高速公路里程不到十年就達(dá)到世界第一。當(dāng)前西部大開發(fā)也需要研究這樣的政策創(chuàng)新，現(xiàn)在西部發(fā)展融資難、政府債務(wù)重、評信低，怎么通過政策創(chuàng)新增信和培育造血機(jī)制，包括研究設(shè)立西部開發(fā)銀行、發(fā)行西部開發(fā)債券等等，很多方面值得智庫研究建言獻(xiàn)策。
二是振興東北老工業(yè)基地
東北與西部情況又不同，東北的老百姓并不貧困，東北已經(jīng)開發(fā)的資源非常豐富，而且具有雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，需要研究不同的政策創(chuàng)新來振興東北，主要不是融資問題，而是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題。最近我們在內(nèi)蒙古靠近東北的呼倫貝爾大草原海拉爾開了首屆夏季莫干山會議，會后又去了大興安嶺地區(qū)的阿爾山市，這里自然生態(tài)好、草場資源豐富，但是與南疆一樣也是人口稀少，我想到可能至少有兩件事情可以做：
其一，能在這里建成北方的三亞，全國人民夏季的度假勝地，中產(chǎn)階層的第二居所？哪怕人口每年在那里住三個(gè)月，也能為當(dāng)?shù)貛砭薮蟀l(fā)展。我們很多人在三亞都買了房子，但每年到三亞也都住不了三個(gè)月。當(dāng)?shù)卣f現(xiàn)在搞房地產(chǎn)有很多政策限制，這就需要根據(jù)“房子是用來住的而不是炒的”來研究出臺政策創(chuàng)新。
其二，如何更好地利用草原多產(chǎn)好牛羊。現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)的牛羊肉越來越多依賴進(jìn)口，國內(nèi)新疆、內(nèi)蒙傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)牛羊越來越減少，我到南疆看到當(dāng)?shù)匾?guī)定大牧民都要羊圈養(yǎng)吃飼料，怕羊把草皮吃光了破壞生態(tài)，使得南疆的羊肉很多都不好吃了。內(nèi)蒙呼倫貝爾大草原地區(qū)規(guī)定8畝草場只允許養(yǎng)1只羊，限制很大。實(shí)際上通過羊品種的改進(jìn)，通過草品種的改進(jìn)，可以大大優(yōu)化和提高資源的節(jié)約和生產(chǎn)效率。我們聯(lián)盟的一個(gè)會員在雄安地區(qū)搞了一片試驗(yàn)田，科學(xué)選擇草種和牛羊種類，只要2畝草場就可以養(yǎng)一只羊，引進(jìn)的是總書記老家富平縣的羊。
我們現(xiàn)在雖然糧食基本自給的，但是如果算上進(jìn)口大豆和肉類，我們對外部的依賴也很大。我們的國內(nèi)大循環(huán)怎么減少對外的依賴，除了高新技術(shù)和新材料、關(guān)鍵零部件以外，可能更重要的還包括要研究如何減少我們很多資源包括糧食對外國的依賴，通過加快開發(fā)東北、西部的資源，結(jié)合走節(jié)約的道路，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，這其中政策創(chuàng)新需要研究的問題很多。
三是加強(qiáng)對區(qū)域融資政策創(chuàng)新的研究
當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)都面臨著債務(wù)的問題，全世界都面臨著貨幣供應(yīng)量放水造成的債務(wù)負(fù)擔(dān)加重問題。特別需要加大研究高債務(wù)下的融資創(chuàng)新政策。我再舉一個(gè)中國發(fā)展高速鐵路的例子。繼高速公路之后，中國又在不到十年的時(shí)間建設(shè)高速鐵路從無到有，目前已經(jīng)占全世界的2/3。這是靠什么發(fā)展起來的？這也是依靠新的舉國體制，包括融資政策的重大創(chuàng)新，這也是我親身經(jīng)歷參與的。當(dāng)時(shí)鐵道部找我所在的原國家計(jì)委財(cái)金司希望幫助解決融資渠道和降低成本問題，盡管銀行、保險(xiǎn)公司都愿意給鐵道部提供融資，但是政府部門不能擔(dān)保，貸款利率即使下浮到20%的極限仍然過高，國債資金又不夠分配，后來我們共同研究發(fā)明了一個(gè)用財(cái)政性資金即鐵道基金來擔(dān)保，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)每年單列發(fā)行鐵道專項(xiàng)債券，這樣發(fā)行債券的評級就跟國債信用差不多，為高鐵建設(shè)大大節(jié)約了成本，否則今天我國高鐵建設(shè)不可能取得這樣的成就。
加快發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)可能也是化解區(qū)域債務(wù)危機(jī)和降低融資成本的根本道路，目前我們正在組織研究如何發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)投資基金，這個(gè)問題十九大和國企改革文件早就提出了，到現(xiàn)在還沒有破題，二十年多前我在國家計(jì)委財(cái)金司最早組織發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金時(shí)就提出，要發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施類投資基金和企業(yè)并購?fù)顿Y基金，現(xiàn)在前兩類都有了（基礎(chǔ)設(shè)施REITs剛剛起步），中國至今沒有真正的并購?fù)顿Y基金（buy-out fund）。通過混合經(jīng)濟(jì)，央企需要引進(jìn)民資優(yōu)化經(jīng)營管理機(jī)制，民企也需要國企的資金來增信降成本。
四是研究土地政策的創(chuàng)新
不論學(xué)術(shù)界對土地財(cái)政的詬病和爭論如何，客觀來講，這是我們區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過去幾十年最重要的支撐政策之一。記得當(dāng)年我參與全國第一個(gè)新區(qū)——浦東新區(qū)開發(fā)的政策研究，1990年就到浦東調(diào)研，新區(qū)建設(shè)首先錢從哪里來？上海人很聰明，跟我們提了好多政策方面的創(chuàng)新訴求。實(shí)際上國家也沒有什么錢給他，那個(gè)時(shí)候國家基本上是一貧二白，財(cái)政連續(xù)7、8年給國家計(jì)委安排的錢都保持在兩三百億元的基數(shù)，每年只增加10-20億元。我記得至少當(dāng)時(shí)我們給了浦東幾項(xiàng)政策創(chuàng)新，每年給予浦東一定的固定資產(chǎn)貸款規(guī)模、債券規(guī)模和利用外資規(guī)模，自己可以審批規(guī)模內(nèi)的項(xiàng)目。那時(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，基建項(xiàng)目超過5000萬元、技改項(xiàng)目3000萬元都是要報(bào)中央部門批準(zhǔn)的，那時(shí)有上述規(guī)模就有資金，再給了浦東新區(qū)項(xiàng)目的自主審批權(quán)，加上土地財(cái)政和稅收的杠桿作用，很快就發(fā)展起來了。記得當(dāng)年我們調(diào)研時(shí)站在浦東新區(qū)最高樓即當(dāng)?shù)亟煌ㄣy行辦事處6層樓頂上俯視陸家嘴地區(qū)，周圍都是大片舊房子，兩千多平方公里的新區(qū)東面天際線很直，我們都懷疑浦東什么時(shí)候能建設(shè)發(fā)展起來。后來短短的6、7年再去看，陸家嘴已經(jīng)高樓林立了。第二個(gè)全國新區(qū)天津市濱海新區(qū)發(fā)展也很快，也是大力依靠政策創(chuàng)新，但是后面的新區(qū)政策創(chuàng)新就越來越少了，政策效應(yīng)越來越不明顯。
還有農(nóng)村土地問題如何利用近年來一直有爭議。我們2012年組織第一次新莫干山會議時(shí)，就建議從農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房入手加大農(nóng)村土地政策創(chuàng)新。近年來我建議還可以先從已有的前7千萬平米的小產(chǎn)權(quán)房存量入手，一邊治理一邊合法化，因?yàn)檫@是事實(shí)上城市居民已經(jīng)購買居住的房屋，通過分批確權(quán)可以一舉三得，農(nóng)村居民和財(cái)政都可以增加一筆收入，城市購房者可以安心居住和加大未來對農(nóng)村的投資，也有利于社會穩(wěn)定和城鄉(xiāng)融合。我們姑且不討論小產(chǎn)權(quán)房的所有制問題，就討論它一定年限（比如五十年或七十年）的使用權(quán)和處置權(quán)交易市場化。所以我們在土地方面很多政策還可以創(chuàng)新。當(dāng)年我們的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)開山鼻祖威廉配第說過，土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父，我看土地現(xiàn)在仍然是財(cái)富之母。
五是要研究促進(jìn)法治社會建設(shè)的區(qū)域政策創(chuàng)新
區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展根本上還要走法治的道路，區(qū)域政策創(chuàng)新也要以促進(jìn)法治社會建設(shè)為目標(biāo)。過去我們政策創(chuàng)新一方面有好的經(jīng)驗(yàn)值得發(fā)揚(yáng)，另一方面也存在過于依靠區(qū)域長官或政府主管部門的人治，長官意志和主觀任意裁量權(quán)過大，尋租機(jī)會和滋生腐敗太多等問題。黨的十八大確定下一階段的改革目標(biāo)是建立現(xiàn)代治理體系，我理解我們改革的第一階段目標(biāo)即確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架已經(jīng)完成，下一階段的目標(biāo)最重要的是建立法治社會，這才是現(xiàn)代治理體系。
文章來源：中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇 CMF
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