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陸銘：上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長
隨著“十四五”即將開啟，從中央到地方都在著手制定相應(yīng)的規(guī)劃。在實(shí)踐中，如果沒有對于未來城市人口的科學(xué)理解和預(yù)測，既有可能在人口流入地出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)不足，限制城市的發(fā)展，又有可能在人口流出地造成公共投資過度等問題，令城市背上沉重的負(fù)擔(dān)。
對城鄉(xiāng)人口的規(guī)劃誤區(qū)是由多方面因素共同造成的。第一，任何一個城市的人口增長趨勢都是由整個國家的人口空間分布決定的。但在現(xiàn)實(shí)中，人口規(guī)劃一般以城市管轄范圍為界，從而忽視了城市體系的客觀規(guī)律和不同規(guī)模城市之間的相互聯(lián)系。第二，在國家層面，曾經(jīng)對于城市間人口規(guī)模的差異缺乏科學(xué)的理解，從而希望人口較均勻地分布，使得城市發(fā)展的政策難以跟上經(jīng)濟(jì)規(guī)律所主導(dǎo)的人口遷移。第三，在地方層面，人口流出地有擴(kuò)大本地人口規(guī)模的動機(jī)，而人口流入地則擔(dān)心人口快速增長帶來城市病，以及流入人口對于公共服務(wù)資源的分?jǐn)偂?/FONT>
經(jīng)濟(jì)和人口的空間集聚和平衡發(fā)展并不矛盾。一方面，在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的驅(qū)動下，人口城市化并向中心城市周圍的都市圈以及沿海地區(qū)集聚，是城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律。另一方面，人口流動的結(jié)果是城鄉(xiāng)地區(qū)間實(shí)際收入和生活質(zhì)量趨同。具體來說，當(dāng)區(qū)域間存在收入差距時，勞動力從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均資源擁有量（如土地、礦產(chǎn)等）提高，從而推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均收入的提高；而發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)槿丝诹魅耄沟脛趧恿κ袌龉┙o充足，工資上升速度放緩。在這兩種效果的共同作用下，人口流動會導(dǎo)致區(qū)域間人均收入差距縮小，而收入差距的縮小反過來又會削弱人口流動的動力，最終地區(qū)間人均收入和各城市的人口規(guī)模都達(dá)到“空間均衡”的狀態(tài)。
世界上主要的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均實(shí)現(xiàn)了人口和經(jīng)濟(jì)的高效集聚，同時也實(shí)現(xiàn)了城區(qū)和區(qū)域間的人均GDP和生活質(zhì)量的平衡。相比之下，我國的城市化和城市發(fā)展仍存在多方面滯后。數(shù)據(jù)顯示，與世界上處于同樣發(fā)展階段的國家相比，我國的城市化率偏低約10個百分點(diǎn)。在國際上，人口越多的國家，其大城市（或都市圈）人口規(guī)模越大。相比之下，我國排名前30位的都市圈發(fā)展仍未達(dá)到與人口大國相匹配的規(guī)模。與此同時，由于長期存在人口在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間流動的制度障礙，城鄉(xiāng)和地區(qū)間人均GDP和人均收入的差距仍然較大。
為了順應(yīng)區(qū)域和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，減少我國當(dāng)前城市人口空間分布存在的不合理之處，建議加快實(shí)施以中心城市為帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素合理流動和高效集聚，在發(fā)展中營造平衡。
第一，加快特大和超大城市的戶籍制度改革。當(dāng)前，我國城區(qū)人口在500萬以下的城市的戶籍制度已經(jīng)全面放開，但城區(qū)常住人口在500萬以上的特大、超大城市的戶籍制度仍有所保留。在“十四五”期間，城區(qū)常住人口在500萬以上的特大、超大城市應(yīng)是戶籍制度改革的重點(diǎn)。建議大城市降低落戶門檻，以實(shí)際居住和就業(yè)的年限為主要標(biāo)準(zhǔn)作為落戶條件。特別是對于長期穩(wěn)定居住和就業(yè)超過一定年限的外來人口，要加快落戶進(jìn)程。
第二，打破行政邊界，圍繞中心城市大力發(fā)展都市圈。首先，要推動土地制度改革，破除城市土地利用的邊界束縛，加強(qiáng)大城市與周邊地區(qū)在公路和軌道交通連接等方面的合作，同時著重開發(fā)軌道交通沿線地帶，形成都市圈范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)狀的高效率的空間發(fā)展?fàn)顟B(tài)。其次，要強(qiáng)化大城市帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵，發(fā)揮各城市的比較優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源整合等方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成中心大城市與周邊中小城市緊密連接、共同發(fā)展的態(tài)勢。
第三，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，應(yīng)當(dāng)尊重人口流動的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。要轉(zhuǎn)變欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的考核方式，建立以人均收入和生活質(zhì)量為主的考核體系。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要立足本地的比較優(yōu)勢，著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、自然資源等產(chǎn)業(yè)。隨著人口逐步流出，提高人均資源擁有量，提高本地人均收入。在人口流出地做減量規(guī)劃，公共服務(wù)適度地向中心城區(qū)集中。最后，發(fā)達(dá)地區(qū)特別是特大、超大城市要提高對人口流入的科學(xué)認(rèn)識，在加快戶籍制度改革的同時，優(yōu)化土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面供給的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與布局，適應(yīng)人口增長態(tài)勢，提高城市的宜居性。
文章來源：光明日報(bào) 整理：光明日報(bào)記者 溫源
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