作者簡(jiǎn)介：高國(guó)力，男，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所（國(guó)家發(fā)展和改革委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心）所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師（北京 100038）。

改革開放以來(lái)，中國(guó)先后實(shí)施東部沿海率先發(fā)展的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、東中西東北四大板塊差別化發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力提升，保障了改革開放以來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展分階段戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)的順利完成。黨的十九大首次提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，這標(biāo)志著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正式上升為國(guó)家發(fā)展重大戰(zhàn)略。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。2019年12月，習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表重要文章，明確推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略重點(diǎn)和任務(wù)。2020年5月，全國(guó)“兩會(huì)”審議的政府工作報(bào)告中對(duì)于加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了具體安排部署。新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展階段，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)形成適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，對(duì)于新時(shí)代踐行新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推動(dòng)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得的主要成效

衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成效既包括發(fā)展取得的成效，也包括協(xié)調(diào)取得的成效。發(fā)展取得的成效主要側(cè)重總量、規(guī)模和速度等指標(biāo)，協(xié)調(diào)取得的成效則更多地側(cè)重結(jié)構(gòu)、功能、效益、聯(lián)系度和協(xié)調(diào)性等指標(biāo)。從東、中、西、東北四大板塊、省（區(qū)、市）、縣域，以及非行政區(qū)的各級(jí)各類功能區(qū)來(lái)看，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的層次類型、規(guī)模實(shí)力、結(jié)構(gòu)功能等均得到長(zhǎng)足發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色優(yōu)勢(shì)發(fā)揮、競(jìng)爭(zhēng)合作活躍的發(fā)展態(tài)勢(shì)日益明顯。特別是對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域發(fā)展差距較大的國(guó)家，在總體保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性不斷提升，為實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好條件。

區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度顯著改善。中國(guó)沿海內(nèi)陸、城鄉(xiāng)、城市群、老少邊窮等特殊類型地區(qū)不同尺度的區(qū)域間，鐵路、公路、航空、水運(yùn)等不同類型交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐全面加快，大幅提高了區(qū)域間人流、物流等要素流動(dòng)規(guī)模和通達(dá)程度。鐵路建設(shè)方面，2018年末全國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程13.1萬(wàn)千米；其中，高鐵總里程2.9萬(wàn)千米，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)建設(shè)全面展開。中西部集中連片特困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)鐵路建設(shè)力度持續(xù)加大。2018年中西部地區(qū)鐵路基本建設(shè)投資占全國(guó)總投資的66.7%。公路建設(shè)方面，2018年末全國(guó)公路總里程484.65萬(wàn)千米。其中，高速公路里程14.26萬(wàn)千米農(nóng)村公路里程403.97萬(wàn)公里，99.64%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.47%的建制村通了硬化路。航空方面，2018年末全國(guó)頒證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)235個(gè)。其中，旅客吞吐量達(dá)3000萬(wàn)的機(jī)場(chǎng)10個(gè)，西部地區(qū)占4個(gè)。水運(yùn)方面，2018年末全國(guó)內(nèi)河航道通航里程12.71萬(wàn)千米。其中，等級(jí)航道里程6.64萬(wàn)千米，占總里程的52.3%；長(zhǎng)江水系、淮河水系、珠江水系、黑龍江水系通航里程、貨運(yùn)量均有不同程度的增加。能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施在不同尺度區(qū)域間的覆蓋面、聯(lián)絡(luò)度、網(wǎng)格化等通達(dá)性水平均有不同程度的提升。

區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高。隨著中國(guó)相繼實(shí)施西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、精準(zhǔn)脫貧、投資補(bǔ)短板等一系列戰(zhàn)略舉措，持續(xù)加大對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資力度，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村、核心地區(qū)與外圍地區(qū)、貧困地區(qū)與邊緣地區(qū)等不同區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化程度明顯提高，教育、衛(wèi)生、科技、文體、社保等領(lǐng)域總體差距不斷縮小。2011—2016年，義務(wù)教育均等化程度不斷提高，地區(qū)間九年義務(wù)教育師生比變異系數(shù)為0.136；基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不斷趨向均衡，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師變異系數(shù)0.183；養(yǎng)老服務(wù)的均衡性明顯改善，地區(qū)間每千老年人口養(yǎng)老床位數(shù)變異系數(shù)為0.314；基本公共文化體育、基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率、基本住房保障等水平不斷提高，地區(qū)間基本公共服務(wù)差距不斷縮小。就業(yè)、居住、生態(tài)環(huán)保等廣義基本公共服務(wù)的供給水平和均等化程度在不同區(qū)域間也得到明顯改善。

區(qū)域間分工協(xié)作格局逐步形成。東部沿海地區(qū)發(fā)揮區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)，率先設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、自貿(mào)區(qū)，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮對(duì)中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)發(fā)揮資源、市場(chǎng)和勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化能源、原材料、農(nóng)業(yè)基地、生態(tài)屏障功能，加快發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷提升自我發(fā)展能力。東北地區(qū)發(fā)揮工業(yè)基礎(chǔ)好、資源富集、城鎮(zhèn)化水平高等優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源枯竭型城市和老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強(qiáng)與東南沿海省市對(duì)口合作，形成裝備制造、生物醫(yī)藥、健康養(yǎng)生、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)集群。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，依托各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開放平臺(tái)，區(qū)域間特色優(yōu)勢(shì)得到不斷發(fā)揮和強(qiáng)化，不同尺度區(qū)域、不同等級(jí)城市間分工協(xié)作、動(dòng)態(tài)調(diào)整的發(fā)展格局日益形成。

區(qū)域間發(fā)展差距得到有效控制。國(guó)家持續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，不斷增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力。21世紀(jì)以來(lái)，中西部地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，由于基數(shù)較小而保持較快的增速，東西部地區(qū)間發(fā)展差距有所縮小，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來(lái)東西差距加劇擴(kuò)大的勢(shì)頭。2017年，反映各區(qū)域人均地區(qū)生產(chǎn)總值整體相對(duì)差異水平的變異系數(shù)，由2003年的峰值0.44下降到0.318，人均最高的東部地區(qū)和最低的西部地區(qū)之間的相對(duì)差值，由2003年的2.5倍縮小到1.9倍。同時(shí)，不同地區(qū)間交通、能源、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施在規(guī)模、密度和質(zhì)量方面的差距也明顯縮小，教育、醫(yī)療、文體、社保等基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高，城鄉(xiāng)區(qū)域居民的生活水平和質(zhì)量呈現(xiàn)大致相當(dāng)?shù)内厔?shì)性特征，為不同區(qū)域和城市聚集產(chǎn)業(yè)和人口、打造宜業(yè)宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境創(chuàng)造了有利條件。

區(qū)域間協(xié)同互動(dòng)的機(jī)制模式不斷豐富。為加強(qiáng)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，各地積極探索了形式多樣的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制和模式。東部沿海發(fā)達(dá)省市對(duì)口幫扶西藏、新疆、青海等西部省區(qū)，開展與東北省市的對(duì)口合作，調(diào)動(dòng)政府資源、各類企業(yè)和民間力量全面參與扶貧開發(fā)和老工業(yè)基地振興。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)定向開展國(guó)家級(jí)貧困縣幫扶，央企、民主黨派對(duì)口幫扶新疆南疆、貴州畢節(jié)等貧困地區(qū)和民族地區(qū)。圍繞大江大河、湖泊、濕地、森林等生態(tài)功能區(qū)，相關(guān)地市不斷探索流域上下游、生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。受土地、勞動(dòng)力、環(huán)境容量等成本因素制約，東部沿海加快向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，積極探索“飛地型”產(chǎn)業(yè)合作模式。長(zhǎng)江、黃河沿岸上中下游省市設(shè)立了不同組合的省市聯(lián)盟、協(xié)作機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會(huì)議，晉陜蒙、滬蘇浙等省際交界地區(qū)開展了多樣化的共建共享機(jī)制探索，形成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)共享的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑸閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制度化、規(guī)范化提供重要支撐。

二、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局存在的突出問(wèn)題

中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得的成就有目共睹，但同時(shí)在結(jié)構(gòu)、方式、動(dòng)力、機(jī)制等方面仍然存在許多制約。其中，空間布局不合理、分工不明確、功能不協(xié)調(diào)、效益不明顯的問(wèn)題尤為突出和關(guān)鍵，是影響中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施、難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的重要因素。

區(qū)域開發(fā)缺乏空間有效管控，資源環(huán)境保護(hù)面臨較大壓力。地方各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)上馬項(xiàng)目存在一定盲目和沖動(dòng)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間和工業(yè)空間快速擴(kuò)張，生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間受到蠶食和擠占。全國(guó)各地競(jìng)相發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)，2018年全國(guó)共有552家國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，1991家省級(jí)開發(fā)區(qū)，還不包括數(shù)量眾多的省級(jí)以下各類開發(fā)區(qū)，這些開發(fā)區(qū)占用了大量耕地甚至基本農(nóng)田，對(duì)水資源利用產(chǎn)生巨大壓力，同時(shí)也給大氣、水體、土壤污染的防治帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)家自然資源部門啟動(dòng)了“三區(qū)三線”特別是生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線的劃定和保護(hù)工作，但是真正實(shí)現(xiàn)三條控制線合理劃定，特別是落實(shí)保護(hù)責(zé)任和目標(biāo)的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。國(guó)家生態(tài)環(huán)境部門啟動(dòng)了“三線一單”制定工作，雖然明確了生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的管控要求，但在差異化、精準(zhǔn)化落地實(shí)施方面還需要加快推動(dòng)。

城市群都市圈發(fā)展不平衡，城市分化態(tài)勢(shì)日趨加劇。長(zhǎng)三角、粵港澳、京津冀三大世界級(jí)城市群產(chǎn)業(yè)和人口密度高，正在形成一批現(xiàn)代化、國(guó)際化都市圈，擁有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)化水平和較強(qiáng)的創(chuàng)新能力，但同時(shí)也面臨環(huán)境惡化、交通擁堵、綜合成本上升等“大城市病”問(wèn)題。與此相對(duì)應(yīng)的中西部城市群發(fā)展相對(duì)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平還不夠完備，特別是城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、要素流動(dòng)仍然處于低層次，城市群的集聚和輻射能力難以有效發(fā)揮。全國(guó)城市呈現(xiàn)膨脹型、生長(zhǎng)型、衰退型、收縮型等不同發(fā)展態(tài)勢(shì)，一些超大、特大城市面臨功能疏解和人口外流的壓力，一些中小城市正處于吸引聚集產(chǎn)業(yè)和人口階段，而一些資源枯竭型城市、老工業(yè)基地城市、邊境城市、都市圈外圍城市則出現(xiàn)人口外流，城市分化發(fā)展日益成為常態(tài)化。城市分化現(xiàn)象是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然規(guī)律，但是需要控制分化的范圍、節(jié)奏和程度，避免短時(shí)間內(nèi)大數(shù)量的城市產(chǎn)生劇烈分化對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)的不利影響。

老少邊窮等特殊類型區(qū)域發(fā)展滯后，要素流失態(tài)勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。中國(guó)中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)集中分布著革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)，各自面積占國(guó)土總面積比重分別約為9%、63.9%、20.8%，同時(shí)大多也是貧困人口集中區(qū)域，很多又屬于生態(tài)敏感脆弱的退化地區(qū)，而且這幾類特殊類型地區(qū)很多又存在交叉重疊，這些區(qū)域共同存在的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本公共服務(wù)水平、對(duì)外開放水平、市場(chǎng)化水平較低，本身就缺乏人才、技術(shù)和資金等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，而且長(zhǎng)期處于要素流失狀態(tài)，極大地制約自我發(fā)展能力的培育，進(jìn)一步拉大與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，對(duì)于全國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管2020年后中國(guó)將消除絕對(duì)貧困，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題，但是集中連片貧困地區(qū)的深度貧困問(wèn)題、因病因?yàn)?zāi)因?qū)W致貧返貧問(wèn)題都對(duì)鞏固脫貧成效、建立減少相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展差距提出了更高要求。

鄉(xiāng)村地區(qū)衰落難以有效控制，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距日益成為決定區(qū)域差距的重要因素。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村地區(qū)長(zhǎng)期存在人口外流，“空心村”仍然大量存在，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)建設(shè)缺乏動(dòng)力，同時(shí)存在承包地撂荒、宅基地閑置、集體建設(shè)用地低效的現(xiàn)象，進(jìn)一步加重鄉(xiāng)村地區(qū)的功能退化和空間萎縮。中國(guó)的區(qū)域差距單純從城市間差距來(lái)看已經(jīng)不很明顯，東部的發(fā)達(dá)城市和西部的發(fā)達(dá)城市已經(jīng)沒(méi)有根本性差距，但是東部的鄉(xiāng)村地區(qū)和西部的鄉(xiāng)村地區(qū)卻是天壤之別，鄉(xiāng)鄉(xiāng)差距擴(kuò)大成為導(dǎo)致區(qū)域差距擴(kuò)大的重要誘因，這對(duì)加快實(shí)施差異化的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)社會(huì)主義富強(qiáng)美麗新農(nóng)村提出迫切要求。

三、推動(dòng)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的重點(diǎn)任務(wù)

立足新時(shí)代推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求，依托中國(guó)2020年第一個(gè)百年目標(biāo)全面建成小康社會(huì)開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化征程的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)和趨勢(shì)特征，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一的原則，建立和完善新時(shí)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“1+4+6+7”戰(zhàn)略布局，明確戰(zhàn)略重點(diǎn)和目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得實(shí)質(zhì)性成效，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐。

1.強(qiáng)化提升“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位

密切關(guān)注世界經(jīng)貿(mào)形勢(shì)和環(huán)境演變，特別是疫情后期經(jīng)濟(jì)全球化最新趨勢(shì)性、苗頭性和潛在性特征變化，加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)與各地方各區(qū)域具體實(shí)施規(guī)劃、方案和項(xiàng)目的對(duì)接，明確相關(guān)省（市、縣）的功能定位和職能分工，形成上下互動(dòng)、分工協(xié)作、相互支撐的發(fā)展格局。以“一帶一路”建設(shè)開放引領(lǐng)京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施，優(yōu)化沿海、內(nèi)陸、沿邊開放空間布局。發(fā)揮京津冀地區(qū)政策動(dòng)力源、文化傳承優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化長(zhǎng)三角地區(qū)一體化協(xié)同發(fā)展示范功能，突出粵港澳大灣區(qū)多元開放和包容發(fā)展特色，統(tǒng)籌成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生產(chǎn)生活功能融合和西部陸海新通道核心樞紐地位，助力“一帶一路”輸出中國(guó)模式，促進(jìn)安全、文明、綠色、健康的“一帶一路”建設(shè)。推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)與橫貫中國(guó)東中西部的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展有機(jī)對(duì)接，以開放帶動(dòng)沿江河產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)和人口合理布局，推動(dòng)岸線利用、園區(qū)建設(shè)、企業(yè)搬遷等工作統(tǒng)籌優(yōu)化，統(tǒng)籌促進(jìn)流域上中下游、東中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、要素合理流動(dòng)和資源有效配置。探索長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新模式，提升內(nèi)河運(yùn)輸、水質(zhì)保護(hù)、化工企業(yè)搬遷效益，為“一帶一路”建設(shè)提供沿江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展樣板。加強(qiáng)黃河流域生態(tài)和文化保護(hù)，促進(jìn)水資源、防洪、岸線統(tǒng)籌開發(fā)利用，優(yōu)化沿河干支流園區(qū)和企業(yè)布局，為“一帶一路”建設(shè)提供流域高質(zhì)量發(fā)展模式。

2.精準(zhǔn)明確四大地區(qū)板塊差異化發(fā)展重點(diǎn)

精準(zhǔn)明確東部、中部、西部、東北四大地區(qū)板塊差異化發(fā)展重點(diǎn)。東部地區(qū)應(yīng)加快與國(guó)際接軌全面實(shí)現(xiàn)規(guī)則和制度開放，推動(dòng)率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，繼續(xù)發(fā)揮改革開放的先行示范帶動(dòng)功能，著力提升自主創(chuàng)新能力和更高水平對(duì)外開放能力，加快培育壯大現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和現(xiàn)代化城市群、都市圈，探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的先進(jìn)路徑模式，為全國(guó)提供可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒。中部地區(qū)應(yīng)提升承東啟西、聯(lián)南接北的戰(zhàn)略位勢(shì)，發(fā)揮工業(yè)體系、物流樞紐、糧食基地等比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特的通道經(jīng)濟(jì)，著力增強(qiáng)要素集聚和資源整合能力，積極承接?xùn)|部沿海地區(qū)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移，加快培育內(nèi)生性嵌入式優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系，降低被長(zhǎng)三角、珠三角等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的吸引分割程度。西部地區(qū)應(yīng)貫徹《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》最新要求，細(xì)分西北和西南板塊以及多層次功能區(qū)實(shí)行差異化發(fā)展，以西部陸海新通道建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)西北和西南板塊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，打破行政區(qū)劃分割壁壘，加快壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和提升自我發(fā)展能力，促進(jìn)國(guó)土空間“大分散小集中”開發(fā)利用和基本公共服務(wù)均等化，培育國(guó)家內(nèi)陸戰(zhàn)略腹地、中心城市和沿邊開放新高地。東北地區(qū)應(yīng)區(qū)分周期性和結(jié)構(gòu)性矛盾差別特征，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整作為抓手，營(yíng)造法制化、包容性的干事創(chuàng)業(yè)的健康環(huán)境，推進(jìn)資源枯竭型城市和老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升裝備制造、冰雪旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，利用與東部沿海對(duì)口合作和東北亞國(guó)際合作的外力倒逼東北地區(qū)全面振興加速提擋。

3.分類發(fā)揮六大戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)示范帶動(dòng)功能

分類發(fā)揮京津冀協(xié)同、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈六大戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)示范帶動(dòng)功能。京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)著力探索經(jīng)濟(jì)和人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的創(chuàng)新模式，重點(diǎn)推進(jìn)北京非首都核心功能有序疏解，統(tǒng)籌河北雄安新區(qū)和北京通州副中心“兩翼”要素資源配置，提升輸出地疏解意愿動(dòng)力和輸入地承接配套能力，繼續(xù)鞏固推進(jìn)生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的成效，將產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套分工協(xié)作作為協(xié)同發(fā)展難點(diǎn)，探索打破城市行政等級(jí)壁壘、促進(jìn)“雙核”環(huán)首都都市圈地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的路徑模式。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)應(yīng)重在建立生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)省市、城鄉(xiāng)、園區(qū)、企業(yè)等不同層面的綠色發(fā)展路徑模式創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌流域上中下游、干支流、左右岸產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局，集中推動(dòng)沿江綜合運(yùn)輸體系、化工等高污染企業(yè)搬遷、岸線高效開發(fā)利用等重點(diǎn)工作，強(qiáng)化其在東中西協(xié)調(diào)發(fā)展中的軸帶引領(lǐng)、要素流動(dòng)和資源整合配置作用。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)著力加強(qiáng)多個(gè)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)體系和規(guī)則制度的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)整合，提升經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放的歷史積淀和優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)效能，推動(dòng)深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，深化珠三角與香港、澳門、海南的全面對(duì)接融合，重點(diǎn)推動(dòng)港口建設(shè)、軌道交通、優(yōu)質(zhì)生活圈、珠江兩岸協(xié)同等重大建設(shè)，打造多元融合、開放包容的現(xiàn)代化國(guó)際化灣區(qū)經(jīng)濟(jì)樣板。

長(zhǎng)三角一體化發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)探索工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和開放化水平較高地區(qū)實(shí)現(xiàn)同城化建設(shè)都市圈的高效模式，以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大領(lǐng)域率先一體化為目標(biāo)，重點(diǎn)推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)和生態(tài)綠色發(fā)展示范區(qū)兩大抓手建設(shè)，強(qiáng)化世界級(jí)城市群和產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代化都市圈、全球化城市的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，加快建設(shè)上海全球卓越城市和長(zhǎng)三角率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)著力探索流域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)耦合發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、資源節(jié)約與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑，重點(diǎn)加強(qiáng)水資源調(diào)配和防洪抗旱安全，統(tǒng)籌上中下游干支流水系資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局，突出流域文化保護(hù)和開發(fā)傳承，建設(shè)流域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的重要生態(tài)經(jīng)濟(jì)軸帶。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)重點(diǎn)探索內(nèi)陸腹地集聚發(fā)展、中心帶動(dòng)、綜合承載的新動(dòng)力源，重點(diǎn)加強(qiáng)“兩地兩中心”戰(zhàn)略定位，打通西部陸海新通道對(duì)外連接“一帶一路”國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊，提升在新一輪西部大開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化包昆軸帶和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展中的輻射帶動(dòng)功能，構(gòu)筑成渝地區(qū)雙城優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)作的內(nèi)陸全方位高地和戰(zhàn)略支撐腹地。

4.構(gòu)建完善七大特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的扶持體系

構(gòu)建完善革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源枯竭型城市、老工業(yè)基地七大特殊類型地區(qū)振興發(fā)展的扶持體系。革命老區(qū)應(yīng)堅(jiān)持革命貢獻(xiàn)的歷史和公平導(dǎo)向，突出紅色資源開發(fā)、文化創(chuàng)意和紅色基因建設(shè)，加強(qiáng)紅色旅游、宣傳教育和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新，讓優(yōu)良革命傳統(tǒng)和特色轉(zhuǎn)化為振興發(fā)展民生改善的內(nèi)在新動(dòng)力。民族地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持多民族平等發(fā)展多元融合的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步包容原則，弘揚(yáng)多民族歷史文化社會(huì)習(xí)俗融合的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮民族區(qū)域自治的傳統(tǒng)和體制特色，培育壯大民族特色優(yōu)勢(shì)輕工業(yè)、手工業(yè)、文化旅游等產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大全方位對(duì)內(nèi)對(duì)外開放和人才培育聚集，提升現(xiàn)代化國(guó)際化民族品牌影響力。邊疆地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持國(guó)土統(tǒng)一、國(guó)防安全、睦鄰友好的統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)化固土守邊責(zé)任擔(dān)當(dāng)，依托重要口岸和城鎮(zhèn)完善交通、通信等通邊抵邊設(shè)施建設(shè)，合理優(yōu)化布局建設(shè)邊境鄉(xiāng)村、哨所公共服務(wù)設(shè)施，穩(wěn)步提高分類型差別化財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定邊疆人口就業(yè)安居，筑牢沿邊地區(qū)國(guó)防線、生態(tài)廊和開放帶。

貧困地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重、相對(duì)貧困、動(dòng)態(tài)調(diào)整，持續(xù)加大“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)扶持力度，重在防范因病因?yàn)?zāi)因?qū)W返貧致貧問(wèn)題，加強(qiáng)貧困人口技能培訓(xùn)和就業(yè)提供，拓展提升貧困群體的收入和消費(fèi)能力，健全持續(xù)減貧、扶持相對(duì)貧困的政策體系和體制機(jī)制。生態(tài)退化地區(qū)應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)功能和服務(wù)價(jià)值評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，推動(dòng)保護(hù)優(yōu)先、分類指導(dǎo)、遏制退化，以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、各類各級(jí)自然保護(hù)地為主體，加強(qiáng)生態(tài)空間紅線管控，探索政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式和機(jī)制，保障生態(tài)功能和服務(wù)的有效改善。資源枯竭型城市應(yīng)綜合考慮歷史貢獻(xiàn)、枯竭程度、轉(zhuǎn)型潛力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市轉(zhuǎn)型協(xié)同、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)型并進(jìn)，著力培育接續(xù)性和替代性產(chǎn)業(yè)，扭轉(zhuǎn)要素流失和城市收縮態(tài)勢(shì)，營(yíng)造“瘦身強(qiáng)體”型精明增長(zhǎng)城市環(huán)境。老工業(yè)基地應(yīng)區(qū)分基地功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新老傳承等特征潛力，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造提升為抓手，著力培育壯大新興產(chǎn)業(yè)體系和業(yè)態(tài)模式，帶動(dòng)投資、就業(yè)、技術(shù)、人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和培育，加大新技術(shù)新模式對(duì)于生產(chǎn)生活方式的應(yīng)用提升，打造產(chǎn)業(yè)延伸嫁接再造城市和宜業(yè)宜居宜游活力城市。

四、推動(dòng)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的對(duì)策建議

一是推動(dòng)完善主體功能區(qū)制度，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土空間開發(fā)管控。加快主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各級(jí)各類空間性規(guī)劃融合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化國(guó)土空間分類差別化管控意識(shí)。從嚴(yán)控制新增開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張，提高已規(guī)劃和設(shè)立的開發(fā)區(qū)、新城新區(qū)開發(fā)集約程度，切實(shí)把住城鎮(zhèn)發(fā)展邊界這條控制線。實(shí)施差異化城市更新戰(zhàn)略，優(yōu)化挖掘提升中心城市存量空間承載能力和潛力。堅(jiān)決落實(shí)劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)控制線，嚴(yán)格執(zhí)行開發(fā)建設(shè)占用基本農(nóng)田和耕地的法定程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和懲罰辦法，積極穩(wěn)妥推動(dòng)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和土地征收審批下放省級(jí)政府試點(diǎn)，及時(shí)評(píng)估總結(jié)和調(diào)整優(yōu)化相關(guān)程序流程和政策舉措，為保障糧食和農(nóng)業(yè)安全、實(shí)施鄉(xiāng)村振興提供充分農(nóng)業(yè)空間。全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)化有機(jī)保護(hù)，嚴(yán)守生態(tài)紅線安全底線，為全國(guó)性或區(qū)域性生態(tài)功能保護(hù)以及城鄉(xiāng)居民優(yōu)美宜居生態(tài)環(huán)境提供多樣化生態(tài)產(chǎn)品和功能服務(wù)。

二是加快實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃，通過(guò)“多規(guī)合一”促進(jìn)國(guó)土空間高效利用。科學(xué)推動(dòng)“多規(guī)合一”穩(wěn)步有序融合，嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評(píng)估和調(diào)整。利用“十四五”規(guī)劃編制時(shí)機(jī)，加快整合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃三大空間性規(guī)劃，強(qiáng)化空間性規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接支撐，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保、資源開發(fā)、交通運(yùn)輸?shù)葘ｍ?xiàng)規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃，切實(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的集約高效、合理均衡開發(fā)利用。加強(qiáng)重點(diǎn)功能區(qū)、戰(zhàn)略引領(lǐng)區(qū)、開放平臺(tái)區(qū)等區(qū)域性規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)，構(gòu)建分工合理、銜接順暢、支撐有力的空間規(guī)劃體系。穩(wěn)步推動(dòng)各類空間性規(guī)劃期限銜接和統(tǒng)一，逐步建立相互銜接、互為支撐的指標(biāo)體系和空間單元，促進(jìn)有關(guān)法律法規(guī)修訂配套完善，構(gòu)建可持續(xù)的“多規(guī)合一”機(jī)制保障。

三是構(gòu)建測(cè)度區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的指標(biāo)體系，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展監(jiān)管和評(píng)估實(shí)效。重點(diǎn)從基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)、城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量、資源環(huán)境可持續(xù)利用等領(lǐng)域，按照可得性、可比性、實(shí)用性的基本原則，確立不同層面區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)體系，既可測(cè)算分領(lǐng)域區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平，也可測(cè)算綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。更加注重功能性和結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)比例性指標(biāo)、速率性指標(biāo)和區(qū)間性指標(biāo)，鼓勵(lì)各地區(qū)探索靈活多樣的指標(biāo)體系和權(quán)重設(shè)置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)體系與綠色發(fā)展、生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展等指標(biāo)體系對(duì)接和共享。應(yīng)用構(gòu)建的指標(biāo)體系加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管控，適時(shí)開展績(jī)效評(píng)估、中間評(píng)估、后評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題調(diào)整政策方向，為配套實(shí)行發(fā)展績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)懲提供科學(xué)精準(zhǔn)支撐。

四是健全支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的配套機(jī)制，保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)范化和長(zhǎng)效化。優(yōu)化改進(jìn)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、區(qū)際對(duì)口幫扶合作機(jī)制，減少行政干預(yù)和更迭帶來(lái)的不穩(wěn)定性，提高機(jī)制運(yùn)行效率和精準(zhǔn)性。加快建立區(qū)際利益分配、補(bǔ)償、置換等調(diào)節(jié)機(jī)制，明確主體、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素和權(quán)重，保持機(jī)制動(dòng)態(tài)調(diào)整的連續(xù)性和靈活性。建立健全區(qū)域發(fā)展失衡失序預(yù)警防范機(jī)制，明確核心指標(biāo)報(bào)警區(qū)間和紅黃燈標(biāo)志，形成及時(shí)有效的預(yù)警報(bào)警體系。建立完善區(qū)域發(fā)展重大事件應(yīng)急響應(yīng)處置機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略性重大物資超前規(guī)劃布局建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)制度，明確相關(guān)責(zé)任部門和崗位，暢通應(yīng)急處置渠道和鏈條，構(gòu)建人、財(cái)、物、信息發(fā)布等協(xié)同支撐體系，構(gòu)建不同層次和區(qū)域范圍上下聯(lián)動(dòng)的緊急援助快速響應(yīng)機(jī)制，最大程度地降低損失危害。

五是加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治保障，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局嚴(yán)肅性和權(quán)威性。根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)需求，適時(shí)啟動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法、國(guó)土空間規(guī)劃法、國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施保障法、特殊類型地區(qū)振興法、生態(tài)補(bǔ)償法、黃河流域保護(hù)法等重大法律的立法工作，鼓勵(lì)分階段先行制定有關(guān)領(lǐng)域的條例，支持各部門和地方出臺(tái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)則、辦法等，構(gòu)建有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和布局的法律體系。重點(diǎn)解決土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法等執(zhí)法不嚴(yán)、違法成本低的問(wèn)題，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查，運(yùn)用新技術(shù)提升執(zhí)法效率，提高違法經(jīng)濟(jì)處罰和黨政處罰力度，推行信用黑名單、離任審計(jì)、終身追責(zé)等制度，發(fā)揮違法必究嚴(yán)懲的威懾力。

本文摘自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第4期。