作者簡(jiǎn)介：楊丹輝，女，中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所新興產(chǎn)業(yè)研究室主任，研究員，博士生導(dǎo)師（北京 100044）。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國經(jīng)濟(jì)承受多重壓力，而疫情在全球的傳播更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出各界預(yù)期。世界經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)明顯增大，市場(chǎng)信心嚴(yán)重受挫，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、WTO在內(nèi)的多個(gè)國際機(jī)構(gòu)連續(xù)發(fā)出全球經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易陷入全面衰退的警示。疫情導(dǎo)致生產(chǎn)萎縮，貿(mào)易受阻，物流中斷，失業(yè)激增，進(jìn)而有可能引發(fā)全球價(jià)值鏈分割和破碎。隨著疫情出現(xiàn)階段性緩和，率先實(shí)現(xiàn)有效防疫的中國，生產(chǎn)生活重現(xiàn)活力，歐美國家近期也相繼放松管控，在疫情風(fēng)險(xiǎn)猶存的情況下著手安排恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。然而，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，新冠肺炎疫情已演變?yōu)榘倌陙砦：ψ畲蟆⑵茐男宰顝?qiáng)的全球性公共衛(wèi)生安全事件，在政治經(jīng)濟(jì)、國際格局、社會(huì)生活、公共安全等方方面面，其深遠(yuǎn)影響尚未完全釋放，仍有諸多不確定性。后疫情時(shí)期，重振經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、重塑分工體系、重建公共秩序、重拾國際信任，復(fù)雜艱巨，中國和世界都將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

需要高度關(guān)注的是，世界各國應(yīng)對(duì)疫情的理念、方式及其效果呈現(xiàn)出明顯的分化和偏差，期間的輿論紛爭(zhēng)和觀念對(duì)立無疑加劇了一段時(shí)間以來持續(xù)發(fā)酵的“反全球化”和民粹主義。應(yīng)對(duì)疫情模式的分異固然從根本上是由各國國情和發(fā)展水平?jīng)Q定的，但也反映出一個(gè)客觀事實(shí)：面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)事件，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其應(yīng)急體系都不同程度地存在漏洞和不足。而在國內(nèi)，各地交出的防疫成績(jī)單同樣差異頗大，在這場(chǎng)財(cái)力保障、治理理念、行政水平、基層效率、公共服務(wù)的實(shí)力“比拼”中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市與東北和西部地區(qū)實(shí)打?qū)嵉乩�開了差距。這不僅將改變各類要素流動(dòng)和集聚的方向，甚至?xí)�影響后疫情時(shí)期跨國公司供應(yīng)鏈調(diào)整的戰(zhàn)略布局和區(qū)位選擇。

疫情沖擊下的種種分化和撕裂促使人們重新審視重大風(fēng)險(xiǎn)事件的防控機(jī)制及其效力。可以肯定的是，在新冠肺炎疫情暴發(fā)之前，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，世界各國對(duì)減災(zāi)和應(yīng)急管理的重視程度不斷提升，并在制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)方面取得了積極進(jìn)展。但當(dāng)新冠肺炎疫情在全球快速蔓延且在部分國家和地區(qū)造成“失控”局面時(shí)，人們卻失望地看到，各國慣用的應(yīng)急手段頻頻失效。同時(shí)，由于疫情總體上對(duì)服務(wù)業(yè)的沖擊較大、持續(xù)時(shí)間更長，世界范圍內(nèi)或?qū)⑹状未笠?guī)模出現(xiàn)所謂“服務(wù)業(yè)衰退”的新型經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2020年4月，疫情高峰期的歐元區(qū)，其服務(wù)業(yè)PMI初值一度降到11.7的低值，而當(dāng)月印度服務(wù)業(yè)PMI初值更是下滑為5.4，史上首次跌至個(gè)位數(shù)的水平，創(chuàng)出世界最低紀(jì)錄。對(duì)于重大公共衛(wèi)生事件引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退，傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策很難引導(dǎo)并形成可控的市場(chǎng)預(yù)期，財(cái)政和貨幣工具均有可能失靈。實(shí)際上，從全球救災(zāi)和應(yīng)急管理實(shí)踐中，聯(lián)合國等機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并提示各國巨災(zāi)應(yīng)對(duì)機(jī)制存在的困境：在大多數(shù)國家和地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)管理部門的重要性和國家應(yīng)急儲(chǔ)備的功能普遍不具備連續(xù)性，而是極具即時(shí)性和短期化，這意味著只有當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)面臨巨災(zāi)或重大風(fēng)險(xiǎn)事件的現(xiàn)實(shí)威脅之時(shí)，這類部門和機(jī)構(gòu)才會(huì)顯示出存在感。由于各級(jí)政府和普羅大眾對(duì)其作用和角色寄予太多期望，災(zāi)害降臨或風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的短時(shí)間內(nèi)，應(yīng)急管理部門往往會(huì)獲得強(qiáng)力的資金支持。一旦災(zāi)害或疫情過后，這些部門卻難以維持長期的關(guān)注度，甚至被排斥在公共治理和預(yù)算支出的邊緣。這種現(xiàn)象和特點(diǎn)既是政府通常更注重免遭偶發(fā)災(zāi)害的損失，而非專注于管理累積風(fēng)險(xiǎn)的原因，也是其必然結(jié)果，致使絕大部分國家和地區(qū)的應(yīng)急管理和儲(chǔ)備體系始終處于“頭疼醫(yī)頭”的被動(dòng)局面。

不論是“黑天鵝”事件還是“灰犀牛”事件，“頭疼醫(yī)頭”顯然遠(yuǎn)非應(yīng)對(duì)的理想狀態(tài)。以往國內(nèi)在處置金融危機(jī)、安全生產(chǎn)事故和自然災(zāi)害過程中，事前預(yù)警常常是備受詬病的環(huán)節(jié)，相關(guān)政策研究的結(jié)論也多指向建立完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的必要性，但應(yīng)該看到，預(yù)警機(jī)制發(fā)揮作用的前提除了科學(xué)的理念和良好的制度保障之外，技術(shù)和成本同樣是影響其可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。尤其是對(duì)于新冠肺炎疫情這類不可知、危害大的突發(fā)事件，“頭疼”發(fā)作時(shí)尚能及時(shí)、有效地“醫(yī)頭”已屬不易。至此，關(guān)于應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)事件是制度重要還是能力重要的討論，答案似乎已然明了：唯有兼顧制度和能力建設(shè)，才能切實(shí)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的韌性，為抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、化解各類危機(jī)提供有力保障。

正是基于這一思路，近期中央連續(xù)推出加強(qiáng)新基建投資、全面落實(shí)“六保”工作、深化要素市場(chǎng)化配置改革、構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制等一系列重要舉措，為統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展定下了新基調(diào)、指明了新方向。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從做好“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”的“六穩(wěn)”，到強(qiáng)調(diào)“保居民就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)”的“六保”，意味著中國宏觀政策的導(dǎo)向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，且“六保”突出的應(yīng)急性、短期化及其底線思維與推動(dòng)新基建等具有引領(lǐng)性、刺激性的中長期安排在政策目標(biāo)、實(shí)施方式、激勵(lì)機(jī)制等方面存在一定的矛盾，并據(jù)此做出全球疫情不明朗、應(yīng)對(duì)前景不樂觀、中國策略轉(zhuǎn)為守勢(shì)的判斷。應(yīng)該說，這種觀點(diǎn)未能全面把握中國經(jīng)濟(jì)的基本盤，也沒有準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)決策層的戰(zhàn)略部署。放在兼顧制度完善與能力建設(shè)的格局之中，不僅“穩(wěn)”與“保”相輔相成，而且守住民生基本線的“六保”工作與加強(qiáng)新基建投資之間同樣是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，完全有必要、有條件做到協(xié)同配合。

首先，堅(jiān)守底線思維，絕非權(quán)宜之計(jì)。一方面，隨著新冠肺炎疫情的負(fù)面影響持續(xù)擴(kuò)大，各地經(jīng)濟(jì)增速全線回落。盡管2020年3月以來，全國復(fù)工復(fù)產(chǎn)提速，工業(yè)生產(chǎn)、固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、進(jìn)出口等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)降幅明顯收窄，但行業(yè)之間分化不斷加劇，市場(chǎng)主體的生存壓力進(jìn)一步向家庭和個(gè)人傳導(dǎo)，居民就業(yè)和收入等民生難點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)集中凸顯。在防疫常態(tài)化前提下，“六保”成為守護(hù)民生之本的必然選擇，更是“以點(diǎn)筑面”、打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本保障。另一方面，對(duì)于中國這樣的后發(fā)人口大國，即使實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的矛盾仍將存在，科技、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、區(qū)域協(xié)調(diào)等諸多領(lǐng)域的短板弱項(xiàng)有待補(bǔ)足和完善。而解決糧食能源安全、供應(yīng)鏈穩(wěn)定等全局性、戰(zhàn)略性問題，則要通過制度性話語權(quán)構(gòu)建整合國內(nèi)外資源，掌握這些領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控的主動(dòng)權(quán)。另外，全國疫情防控阻擊戰(zhàn)能夠取得重大戰(zhàn)略成果，高效動(dòng)員的基層組織功不可沒，但連續(xù)高強(qiáng)度的投入也導(dǎo)致部分基層干部負(fù)擔(dān)加重，統(tǒng)籌兼顧“抗疫”與復(fù)工力不從心，出現(xiàn)了一些工作死角和疏漏，這反映出現(xiàn)階段基層運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求仍有差距。全面提升基層部門的制度理解力和政策執(zhí)行力、充分調(diào)動(dòng)各級(jí)干部的積極性，持續(xù)激發(fā)基層工作的創(chuàng)造力，有助于鞏固防疫成果，加快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，增強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的彈性。

其次，后疫情時(shí)期，新基建不僅為高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能，而且將筑牢大國數(shù)字轉(zhuǎn)型的基石。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大潮下，數(shù)字化已成為不可逆轉(zhuǎn)的全球趨勢(shì)。得益于國內(nèi)生產(chǎn)消費(fèi)等環(huán)節(jié)快速積累的海量數(shù)據(jù)資源、產(chǎn)業(yè)部門和公共服務(wù)領(lǐng)域不斷成熟的應(yīng)用場(chǎng)景、大規(guī)模數(shù)據(jù)要素的成本優(yōu)勢(shì)以及相對(duì)寬松的監(jiān)管政策環(huán)境，中國正在快速成長為數(shù)字經(jīng)濟(jì)大國，技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、商業(yè)模式創(chuàng)新、核心價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面均走在世界前列。新冠肺炎疫情的遠(yuǎn)程化、無接觸、智能化應(yīng)對(duì)催生出新的需求，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、智慧物流等智能技術(shù)和數(shù)字產(chǎn)品在助力疫情監(jiān)測(cè)、醫(yī)療救治、物資調(diào)配、生活保障、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面大顯身手，在為運(yùn)用科技手段處置各類重大風(fēng)險(xiǎn)事件積累經(jīng)驗(yàn)、拓展思路的同時(shí)，顯著強(qiáng)化了新基建的投資偏好和市場(chǎng)信心。值得注意的是，早在2018年，中央已提出加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在防疫關(guān)鍵時(shí)期將其推向經(jīng)濟(jì)政策的重心，除了出于刺激投資等短期效應(yīng)的考量之外，更為長遠(yuǎn)的布局顯然直指后疫情時(shí)期數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國建設(shè)。目前，國內(nèi)有關(guān)新基建的內(nèi)涵和外延并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但不同界定和分類均涵蓋發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建智慧社會(huì)的主要領(lǐng)域及其底層支撐技術(shù)。政府推動(dòng)新基建，一是以此為契機(jī)，自上而下進(jìn)一步凝聚加快數(shù)字轉(zhuǎn)型的共識(shí)，吸引各類資本參與，統(tǒng)籌各地區(qū)各部門各領(lǐng)域數(shù)字化智能化發(fā)展進(jìn)程，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的開放共享，強(qiáng)化各領(lǐng)域數(shù)據(jù)協(xié)同，防止地區(qū)之間、部門之間的數(shù)字鴻溝加大，避免出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展新的數(shù)字級(jí)差；二是形成研發(fā)合力，加緊突破新一代通用技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的瓶頸和障礙，打通傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間以及供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的數(shù)字端口，全面提升實(shí)體部門智能軟硬件水平，夯實(shí)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)；三是探索建立新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)范，引領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域國際規(guī)則的制定，從而在數(shù)字時(shí)代的大國競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)主動(dòng)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)現(xiàn)“六保”與新基建協(xié)同推進(jìn)，要立足當(dāng)下，著眼長遠(yuǎn)，認(rèn)清規(guī)律，分類施策。總體來看，“六保”工作應(yīng)充分發(fā)揮“有為”政府的作用。在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官階段，各級(jí)政府和主管部門要把情況摸得透一些，困難估計(jì)得足一些。在全球防控形勢(shì)取得實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)之前，堅(jiān)持防疫與復(fù)產(chǎn)兩手抓，兩手都要硬，摒棄“錦標(biāo)賽”的考核導(dǎo)向和工作慣性，著力提振信心、穩(wěn)定秩序、優(yōu)化環(huán)境，提升質(zhì)量，對(duì)企業(yè)要重服務(wù)，對(duì)基層要多激勵(lì)，切忌一味派任務(wù)、加擔(dān)子、壓指標(biāo)、比速度。

而對(duì)于新型基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營，則應(yīng)更多地由“有效市場(chǎng)”擔(dān)當(dāng)主角。有別于傳統(tǒng)基建資本挑大梁的模式，5G、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等作為新型基礎(chǔ)設(shè)施和新興產(chǎn)業(yè)通用技術(shù)的應(yīng)用邊界模糊，公共品與資本品的交叉融合程度高，且現(xiàn)階段部分領(lǐng)域的主導(dǎo)技術(shù)迭代加快，商業(yè)模式還未定型，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚不成熟，其中一些細(xì)分方向甚至需要邊研發(fā)邊建設(shè)，這將大大增加預(yù)期收益的不確定性，也決定了新基建必須采取開放、多元、融合的全新投資運(yùn)管模式。另一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和智能技術(shù)應(yīng)用過程中，華為、阿里、騰訊等一批民營企業(yè)在新一代信息技術(shù)、電子商務(wù)、云服務(wù)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域深耕多年，相繼推出高水平的科創(chuàng)成果和商業(yè)模式，已成為相關(guān)行業(yè)的全球領(lǐng)軍企業(yè)和具有廣泛影響力的世界級(jí)巨頭。中央明確發(fā)出加強(qiáng)新基建的政策信號(hào)之后，地方政府響應(yīng)快，力度大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月，先后有26個(gè)省（區(qū)、市）推出包含新基建內(nèi)容的投資計(jì)劃。各級(jí)政府力推新基建，一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一新基建的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定數(shù)字權(quán)益，防范數(shù)字壟斷；另一方面，要充分尊重并保障企業(yè)在新基建各領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，突出其投資建設(shè)的主體地位，并通過政府購買服務(wù)等方式，將電子政務(wù)、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)交由市場(chǎng)化主體提供，謹(jǐn)防打著新基建的旗號(hào)，在相關(guān)領(lǐng)域抬門檻、設(shè)壁壘、摻沙子、摘桃子，干擾數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展秩序，損害社會(huì)資本的正當(dāng)利益。

回溯人類數(shù)千年的歷史，完全有理由相信，不管付出幾多代價(jià)，災(zāi)難終將過去，風(fēng)險(xiǎn)也總會(huì)被化解。面對(duì)新冠肺炎疫情突如其來、前所未有的巨大沖擊，人們或驚呼這個(gè)世界從此將徹底改變，或篤定人類社會(huì)發(fā)展和文明演進(jìn)的大方向不會(huì)偏航，堅(jiān)信“短期危機(jī)難改長期趨勢(shì)”。其實(shí)，變與不變，不過是視角差異和立場(chǎng)不同，而這場(chǎng)百年不遇的困局是否終將淪為一塊“好了的傷疤”，既取決于我們自身反思的力量，同時(shí)在很大程度上仍要依靠科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造性積累。對(duì)于進(jìn)入新時(shí)代、處在世界大變局之中的中國，前者改進(jìn)制度，后者增強(qiáng)能力。就這一意義而言，今天守住底線，方能開啟更加值得期許的未來。

本文選自《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第4期