作者簡介：肖金成，中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員、中國城鎮(zhèn)化促進會副主席

2019年中國城鎮(zhèn)化率突破60%，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，“十四五”要進一步形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，空間布局應(yīng)根據(jù)新的變化進行調(diào)整。

當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟差距主要體現(xiàn)為，城市群內(nèi)外的差距，即城市群內(nèi)的人均GDP高于城市群外的人均GDP水平；區(qū)域內(nèi)中心與邊緣的差距。

 “十四五”促進區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)從四大方面著力：

1.都市圈與城市群是我國經(jīng)濟發(fā)展最有活力的地方，應(yīng)通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化提高支撐力和帶動力；

2.促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)發(fā)揮區(qū)域性中心城市對更大區(qū)域的帶動力；

3.建立區(qū)域合作機制，加強省際交界地區(qū)的區(qū)域合作；

4.把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)融合的樞紐和服務(wù)農(nóng)村、集聚產(chǎn)業(yè)的中心，培育成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。

一、破除“一市獨大”  提高都市圈支撐力和帶動力

都市圈是以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為核心，以核心城市的經(jīng)濟輻射距離為半徑，所形成的功能互補、分工合作、經(jīng)濟聯(lián)系密切的區(qū)域。

一般來說，常住人口超過300萬的城市被稱為都市，超過500萬可稱為大都市，大都市的輻射半徑可達150公里，一般都市的輻射半徑可達100公里。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國達到都市標(biāo)準(zhǔn)的城市大約有30座，也就是說，我國已形成30個左右的都市圈。“十四五”時期，應(yīng)對現(xiàn)有的都市圈進行規(guī)劃，促進都市圈在核心城市的輻射帶動下健康持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

規(guī)劃建設(shè)都市圈的出發(fā)點是提高都市的輻射力和帶動力，消除行政壁壘，促進市場一體化、交通一體化、公共服務(wù)一體化。在都市的引領(lǐng)和帶動下，周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)將獲得發(fā)展機遇，周邊的農(nóng)村也將獲得發(fā)展機遇，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系逐步形成。

規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，加強大都市的輻射力和帶動力，使周邊地區(qū)得到發(fā)展，是“十四五”時期推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)，變“大樹底下不長草”為“大樹底下好乘涼”。

都市圈與相鄰的都市圈會發(fā)生耦合，也就是彼此連接起來，甚至發(fā)生重合。如北京都市圈和天津都市圈已經(jīng)耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已經(jīng)耦合在一起，城市群就形成了。

城市群一般分布在人口密集、城市密集的地區(qū)。中國十大城市群，一半以上在東部。據(jù)測算，我國十大城市群面積占全國國土面積僅十分之一多一點，GDP總量占全國接近三分之二，人口占三分之一多一點。

我國區(qū)域經(jīng)濟差距主要體現(xiàn)為城市群內(nèi)外的差距，即城市群內(nèi)的人均GDP高于城市群外的人均GDP水平。解決的辦法不外乎兩個途徑，一是城市群的經(jīng)濟要素向城市群之外轉(zhuǎn)移；二是城市群之外的人口向城市群內(nèi)轉(zhuǎn)移。調(diào)查顯示，我國十大城市群，除核心城市之外，其他城市的規(guī)模都不太大，通過集聚產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，可承載比現(xiàn)有規(guī)模多一倍的人口。

如: 長三角城市群的南通、揚州、泰州、鎮(zhèn)江、湖州、嘉興、紹興等城市，承載力還有擴大空間。 京津冀城市群中，廊坊、保定、滄州、唐山、秦皇島、邯鄲等城市也有很大的發(fā)展?jié)摿Α；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群中，惠州、江門、中山、珠海的城市規(guī)模都不大。 成渝城市群的瀘州、內(nèi)江、合川、廣安、南充、遂寧等，都有很大的發(fā)展?jié)摿Α?

這些城市規(guī)模的擴大，有利于優(yōu)化城市群的空間結(jié)構(gòu)，解決城市群核心城市“一市獨大”的問題，還有利于解決發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

 “十四五”時期，城市群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)不斷優(yōu)化，優(yōu)勢互補、分工合作，克服行政分割，消除市場壁壘，提高一體化水平。具體來看，城市群內(nèi)的核心城市發(fā)揮吸引力、集聚力，輻射和帶動周邊地區(qū)發(fā)展，促進都市圈同城化；其他城市，發(fā)揮優(yōu)勢，形成分工，加強聯(lián)系與合作，這些城市將逐步由區(qū)域性中心城市蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘小４送猓鞘腥簯?yīng)對周邊地區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對接合作、知識溢出等途徑促進周邊地區(qū)發(fā)展。

二、城市群之外培育區(qū)域性中心城市

我國的城市群占全國土地面積不到20%，城市群之外尚有80%的面積。這些區(qū)域的城市數(shù)量少，規(guī)模小。沒有城市的輻射和帶動，經(jīng)濟很難發(fā)展起來。因此，非城市群地區(qū)或欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，應(yīng)通過提高區(qū)域性中心城市對產(chǎn)業(yè)的承載能力和對人口的吸納能力來實現(xiàn)。

區(qū)域性中心城市是指城市群之外具有一定規(guī)模的能夠輻射帶動周邊地區(qū)的城市。區(qū)域性中心城市的形成具有客觀性，是城鎮(zhèn)化過程中人口經(jīng)濟社會活動向一個地區(qū)集中演化而成；同時也具有主觀性，對那些具備發(fā)展成為區(qū)域性中心城市條件的城市，可以通過政策支持，培育新的經(jīng)濟增長極，加快產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，從而帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進，可以預(yù)見未來在我國將陸續(xù)成長起來一批新興的區(qū)域性中心城市。

區(qū)域性中心城市輻射的半徑一般50公里至100公里，輻射范圍一般在2萬平方公里左右，人口300萬至500萬，和地級市規(guī)模相當(dāng)。應(yīng)把城市群之外的大多數(shù)地級市的中心城區(qū)發(fā)展成為區(qū)域性中心城市。據(jù)不完全統(tǒng)計，城市群之外的區(qū)域性中心城市約有150座，可承載2億左右人口。一些區(qū)域范圍大，城市數(shù)量少的地區(qū)，應(yīng)將區(qū)位條件好、腹地比較大的縣城培育發(fā)展為區(qū)域性中心城市。

建設(shè)區(qū)域性中心城市，必須完善其功能，增強其產(chǎn)業(yè)承載能力和人口吸納能力，使其具有一定的首位度。

首先，根據(jù)中心城市有效履行經(jīng)濟社會管理職能的需要，將相應(yīng)的許可權(quán)賦予中心城市政府行使。

其次，加快區(qū)域性中心城市對外交通建設(shè)，構(gòu)建高效合理的交通網(wǎng)絡(luò)體系，不斷拓展區(qū)域性中心城市的腹地。

第三，提高區(qū)域性中心城市的文化品位。加大對教育的投入力度，不斷提高人的綜合素質(zhì)，提高區(qū)域性中心城市在本區(qū)域內(nèi)甚至是全國范圍的影響力。

第四，以中心城市為核心，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。將周邊的縣城和小城鎮(zhèn)納入城鎮(zhèn)體系，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，使區(qū)域城市結(jié)構(gòu)更加合理。

第五，加強城鄉(xiāng)融合，促進鄉(xiāng)村振興。

三、化邊緣為中心，破解省域交界欠發(fā)達

幾乎每個省都有以省會城市為核心的經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，也有離省會城市較遠的處于省域邊緣的欠發(fā)達地區(qū)，有的位于兩省交界，有的位于三省交界甚至四省交界。

這些地區(qū)多為貧困山區(qū)，往往交通不便，經(jīng)濟發(fā)展條件差，應(yīng)以集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)為契機，以改善交通條件為切入點，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)特別是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，增強對本地勞動力的吸納能力。“十四五”時期，應(yīng)重點解決中心與邊緣的差距問題，途徑有兩個：一是加強區(qū)域合作，二是加快發(fā)展區(qū)域性中心城市。

需要探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。尤其是統(tǒng)一規(guī)劃，是促進區(qū)域合作的重要手段。把互不隸屬的省際交界地區(qū)若干縣市，按照地緣關(guān)系、經(jīng)濟聯(lián)系、利益鏈條確定范圍，由上級規(guī)劃部門主持編制區(qū)域合作規(guī)劃，是一種行之有效的模式。如晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃，就是在國家發(fā)改委地區(qū)司主導(dǎo)下編制的，由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布，成為第一個由國務(wù)院批準(zhǔn)的省際交界地區(qū)合作規(guī)劃。

建立經(jīng)濟合作區(qū)是一個新的嘗試，是對行政區(qū)管理體制的補充，能促進省際交界地區(qū)和市際交界地區(qū)加強經(jīng)濟合作，加快區(qū)域發(fā)展，縮小區(qū)域差距。建議國家發(fā)改委組織對省際交界地區(qū)編制區(qū)域合作規(guī)劃，推動合作機制的建立，推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

促進區(qū)域性中心城市的發(fā)展，也是加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的有效途徑。地級中心城市，一般區(qū)位比較優(yōu)越，基礎(chǔ)設(shè)施相對比較完善，腹地比較大，城市具備一定規(guī)模，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，對人才和經(jīng)濟要素有一定的吸引力。通過政策上鼓勵、財政上支持、宏觀上重視，就能夠迅速崛起，化“邊緣”為中心，帶動周邊區(qū)域加快發(fā)展，縮小與省域中心地區(qū)和城市群地區(qū)的差距。如蘇魯豫皖交界地區(qū)的徐州、連云港、宿州、亳州、臨沂、濟寧、商丘等城市的發(fā)展，將使淮海經(jīng)濟合作區(qū)整體得到發(fā)展。

四、破除城鄉(xiāng)體制障礙，加快小城鎮(zhèn)現(xiàn)代化

特色小鎮(zhèn)是依托特色產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)宜居宜業(yè)的大型社區(qū)。比較典型的特色小鎮(zhèn)有旅游小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、物流小鎮(zhèn)、教育小鎮(zhèn)、體育小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)等。特色小鎮(zhèn)既可以吸引城市退休職工休閑養(yǎng)老，也可吸引附近農(nóng)村居民就近居住，改善農(nóng)民的居住條件。要防止特色小鎮(zhèn)的房地產(chǎn)化以及成為沒有產(chǎn)業(yè)支撐的空心鎮(zhèn)。

發(fā)展小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。從全國來看，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，但規(guī)模大小不等，多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。多數(shù)城鎮(zhèn)實行傳統(tǒng)的村莊體制，多數(shù)居民有承包地和宅基地，封閉性強，開放性弱，建設(shè)用地難以高效利用，周邊農(nóng)村居民進鎮(zhèn)居住仍然存在體制障礙。

 “十四五”時期，應(yīng)在加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，根本改變小城鎮(zhèn)的體制，按照城市管理體制進行改革，減少封閉性，增強開放性，使之成為現(xiàn)代化小城市，而非傳統(tǒng)意義上的大村莊。規(guī)模較大的城鎮(zhèn)可以改市，成為名副其實的城市。