作者：段巍，吳福象，王明

單位：南京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟所

一、研究背景

黨的十九大報告將實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略列為建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主要內(nèi)容之一，并提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。在城市群之中，不同規(guī)模城市所承載的社會事務(wù)管理和知識再生產(chǎn)的職能具有天然的差異。隨著新型城鎮(zhèn)化進入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市群發(fā)展的主線已日益清晰。2019年國務(wù)院政府工作報告在深入推進新型城鎮(zhèn)化的工作任務(wù)中，明確提出“堅持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”。因此，進一步強化中心城市的引領(lǐng)作用，不僅關(guān)系城鎮(zhèn)格局的優(yōu)化，還是解決城鎮(zhèn)化過程中就業(yè)、住房等民生問題的重要途徑。

作為城市群內(nèi)重要的中心城市，省會及副省級城市的發(fā)展值得關(guān)注。從數(shù)據(jù)上看，2000-2017年間，省會及副省級城市不僅城鎮(zhèn)常住人口占全國城鎮(zhèn)人口的比重有所降低，而且平均增長率要低于其他等級城市。2010年后，部分省份將提升省會或副省級城市首位度作為發(fā)展目標，并出臺了如行政區(qū)劃調(diào)整、人才落戶等一系列政策措施。一個突出的現(xiàn)象是，土地要素在城市間的配給發(fā)生了顯著的變化：省會及副省級城市在2010年之后的建設(shè)用地指標要高于其他等級城市，2017年時，省會及副省級城市人均建設(shè)用地面積要高出直轄市與一般地級市20%以上。這意味著，2010年后部分省級政府對省會及副省級城市的政策偏向明顯加強。在這種政策導(dǎo)向下，以省會及副省級城市為代表的“新一線城市”正進入人口與房價快速增長的通道。

從學(xué)理上講，中國城鎮(zhèn)化進程中之所以會出現(xiàn)提升省會及副省級城市首位度的政策導(dǎo)，原因在于中國城市規(guī)模分布偏離標準的Zipf定律，尤其表現(xiàn)為大城市數(shù)量偏少、規(guī)模偏小。如果將中國城市規(guī)模分布與城市行政等級體系相比較則不難發(fā)現(xiàn)，大型城市偏少的一個重要原因，正是行政等級較高的省會及副省級城市規(guī)模偏小。因此，提升省會及副省級城市首位度，是彌補大城市缺位的一種可行途徑。問題在于，依靠改變土地供給偏向的政策導(dǎo)向是否能提升城鎮(zhèn)居民福祉？怎樣的政策手段能在優(yōu)化城市規(guī)模分布的同時兼顧高質(zhì)量發(fā)展？回答上述問題，對重塑中國城鎮(zhèn)格局具有重要意義。

二、研究發(fā)現(xiàn)

段巍、吳福象和王明發(fā)表在《中國工業(yè)經(jīng)濟》2020年第4期的論文《政策偏向、省會首位度與城市規(guī)模分布》基于長期以來在層級政府政策約束下城鎮(zhèn)化的典型事實，構(gòu)建量化空間模型用以解釋中國城市演化的微觀機制，利用2010年地級市數(shù)據(jù)，對省會及副省級城市擴張進行多種政策反事實分析。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，在中國現(xiàn)行的城市等級體系中，城市用地指標配置及其經(jīng)濟產(chǎn)出和居民福利并未形成正向變動關(guān)系。比如，省會及副省級城市用地指標分別增加10%、20%時，GDP水平分別提升7.54%—8.69%、15.32%—17.79%，而福利水平卻降低0.30%—0.35%、0.71%—0.84%。事實上，這一反事實結(jié)果與2010—2017年間中國城市體系的演進趨勢相一致。

第二，省級政府只依靠增加用地指標手段來推動省會及副省級城市擴張，無法帶來居民的福利改進。主要原因在于，在中國城市化進程中“產(chǎn)”“城”“人”的空間分布長期不一致，尤其是戶籍制度限制了人口流動，使得人口的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化在空間上不能高效匹配。這不僅降低了土地擴張帶來的人口增長的邊際效應(yīng)，還會進一步加強一般地級市的用地約束，從而對福利產(chǎn)生負面效應(yīng)。因此，減少落戶限制，不僅可以有效提升GDP、均衡福利，也能優(yōu)化城市規(guī)模分布。根據(jù)該文測算，如果完全消除戶籍制度的限制，大約可以提升城鎮(zhèn)居民69.48%的福利水平。

第三，在容積率約束、住房空置以及投機性投資的影響下，省會及副省級城市住房有效供給率較省內(nèi)一般地級市明顯偏低。因此在消除城市間住房有效供給率的差異的反事實分析中，大部分省會及副省級城市的規(guī)模擴張會十分明顯，城市規(guī)模分布向Zipf定律收斂。并且在住房供給提升的情況下，房價并不會同步升高，因而居民福利水平有所提升。

三、研究啟示

第一，提升省會及副省級城市首位度，需要促進“人”“地”“公共服務(wù)”的有效匹配。在土地資源配置偏向省會及副省級城市的情況下，應(yīng)逐步放松省會及副省級城市的落戶限制，依托要素市場化配置來提高稟賦較好的中心城市的人口集聚程度。為此，城市管理者不僅需要針對各類人才有序降低落戶門檻，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才逐步集聚；還需要加強對非技能勞動力的技能培訓(xùn)，實現(xiàn)對新遷入非技能勞動力公共服務(wù)供給的均等化，避免因生活性服務(wù)業(yè)成本高企而引致福利水平降低。

第二，突出省內(nèi)中心城市的引領(lǐng)帶動作用，依靠產(chǎn)業(yè)“雙遷”塑造區(qū)域價值鏈。提升省內(nèi)中心城市首位度的意義，不在于依靠政策紅利虹吸全省資源塑造“虛胖”的大城市，而在于引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。城市群或省級層面需統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)“雙遷”，利用高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的契機，強化省會及副省級城市“一小時都市圈”的輻射帶動作用，圍繞中心城市高鐵新城的建設(shè)，打造科技、商務(wù)、商貿(mào)、物流等融合的樞紐；同時，推進跨行政區(qū)的產(chǎn)能合作，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建的模式將省會及副省級城市產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)低技能勞動力密集型環(huán)節(jié)向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴散，促進中小城市和小城鎮(zhèn)形成具有比較優(yōu)勢的特色戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)集群。

第三，多管齊下提升省會及副省級城市住房的有效供給水平，同時要堅決貫徹落實黨中央“房住不炒”的長期方針。一方面，貫徹租購?fù)瑱?quán)思想，完善共有產(chǎn)權(quán)房、公共租賃房等住房供應(yīng)的相關(guān)配套的貸款、法律與物業(yè)服務(wù)政策。同時，加強對城市新城投機性購房的限制和動態(tài)監(jiān)測，對長期空置性住房實行管控，推行省會及副省級城市房產(chǎn)稅改革試點。另一方面，要緊湊規(guī)劃非生產(chǎn)性用地空間，對于人口密度較高的城市，合理放松容積率管制約束，限制低容積率住宅用地的供給比率。

第四，提升省會及副省級城市的社會管理功能，強化綜合性總部經(jīng)濟優(yōu)勢。在綜合性中心城市，注重對生產(chǎn)就業(yè)功能的集聚化發(fā)展，將經(jīng)濟密度作為重要的考核指標，適當放松增量指標約束。瞄準經(jīng)濟的運行周期，適時對城市的老城區(qū)產(chǎn)業(yè)進行更新，重點將空置和閑置的寫字樓、產(chǎn)業(yè)用地進行再改造，發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文化創(chuàng)意高度集聚化的樓宇經(jīng)濟。此外，要選擇一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和稟賦條件比較好的省會及副省級城市，積極試點智慧城市建設(shè)，強化智慧城市和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動政府辦公服務(wù)數(shù)字化，以信息化、數(shù)字化、智能化的方式打造智慧型城市。

本文節(jié)選自《中國工業(yè)經(jīng)濟》2020年第4期